一 卫生院的发展简史

1958年，在“人民公社化”运动的影响和推动下，各地纷纷在联合诊所的基础上建公社卫生院，大多为集体所有制；在区卫生所的基础上组建的中心卫生院和东北等老革命根据地的公社卫生院，多为全民所有制。其所以名为“卫生院”，是因为其强调“预防为主”、“防治结合”，以区别于以医疗为中心的医院。1960年全国公社卫生院为24849所。

1984年，从行政区划上撤销了公社建制，组建为乡镇人民政府。公社卫生院相应改组为乡镇卫生院。据卫生部统计，当年有55549所乡镇卫生院。

1978年改革开放后，出现了多种形式办乡镇卫生院的局面。据卫生部发布的统计资料，2006年全国有34675个乡镇，共有卫生院39975所。按经济类型分：国有25343所，占63.40%；集体13958所，占34.92%；联营33所，占0.08%；私营264所，占0.66%；其他377所，占0.94%。

2002年10月19日，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发［2002］13号文件）（以下简称《决定》），首次提出“在乡（镇）行政区划调整后，原则上每个乡（镇）应有一所卫生院。调整后的乡（镇）卫生院由政府举办”。《决定》出台前的2001年，据卫生部统计，当年全国40161个乡镇有48090所卫生院，其中，国有的占45.0%。到2007年，全国34369个乡镇有39876所卫生院，其中政府办38532所，占96.6%。

二 “政府办”的决策选择

为什么建制乡镇卫生院要由“政府办”？笔者分析有以下原因。

一是实现卫生工作目标的需要。20世纪70年代，世界卫生组织提出的全球卫生战略目标是“2000年人人健康”。这一目标得到联合国和我国政府的认同。1997年，中共中央、国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中明确提出“到2000年……基本实现人人享有初级卫生保健”的目标。进入21世纪，党中央提出全面建设小康社会、社会主义现代化建设的战略目标。为适应这个要求，党中央、国务院在《决定》中提出“到2010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度”。党的十七大进一步明确为“人人享有基本医疗卫生服务”。显然，要实现这个目标，作为农村卫生工作“三大支柱”之一的卫生院，必然要发挥它在农村三级医疗卫生服务网络中的枢纽作用。

二是扶助受制约的农村居民医疗需求的需要。据第三次全国卫生服务调查，2003年农村患者未就诊比例为45.8%，经医生诊断应住院而未住院的占30.3%，采取自我医疗的占31.0%。其首要障碍是经济困难。

三是合理控制医疗费用过快上涨的需要。根据上述调查，2003年农村居民次均门诊费用为91元，次均住院费用为2649元。也就是说，一次住院费用相当于农村居民一年的总收入（2002年农村年人均收入为2476元）。所以群众反映，“救护车一响，过去是一只大猪白养，如今是一年白忙”。

四是提高农村居民医疗保障水平的需要。据上述调查，2003年79.1%的农村居民无任何医疗保障。自2002年中央提出“逐步建立新型农村合作医疗制度”，并采取措施，加大政府补助额度和推进力度后，到2007年，新型农村合作医疗已覆盖全国2451个县（市、区），占总数的86%，参加人数达7.3亿人。全国累计有9.2亿人次享受到补偿，金额为591亿元，补偿水平每人次均64.2元，保障水平是比较低的。筹资水平起步时为每人年50元（中央和地方财政各补贴20元、个人缴10元）。2008年起提高到100元（中央和地方财政各补贴40元，个人缴20元）。

五是调整卫生资源配置的需要。卫生资源包括卫生人力、卫生物力两个基本形式。流量的货币（财力）表现为卫生费用。城乡卫生资源配置的差别是个不争的事实。以卫生人力为例，卫生部统计显示，2007年卫生技术人员总数为4787610人，市占69.3%，县占30.7%。乡镇卫生院具有大专学历的仅占10%，无学历的达36%。再以卫生物力为例，卫生部报告，中西部地区乡镇卫生院危房率达33.6%，基本医疗设备缺少率达60%以上。据调查，经济发达的浙江省全省农村卫生院的危房占业务用房的5.1%。2006年2月对1397个建制乡镇卫生院的调查显示，未配置X光机的有472家，占33.8%；未配置心电图的有395家，占28.3%；未配置血球计数仪的有570家，占40.1%；未配置尿液分析仪的有508家，占36.2%；未配置半自动生化分析仪的有686家，占49.2%。全国卫生资源总量，农村仅占20%。再以2006年全国卫生总费用为例，