我国快速的工业化和城市化以及住房分配制度改革启动了长期压抑的住房需求，房地产市场展现了史无前例的繁荣。为了调整房地产市场与经济转轨、社会转型之间的相互关系，近年来国家房地产政策频繁出台。房地产业发展关系国计民生，关系可持续发展与和谐社会建设，不同的社会群体对房地产政策的价值取向具有不同的诉求。依据相关统计数据对政策绩效进行考察，对于深入理解我国房地产相关政策具有现实意义。

一 房地产政策回顾

随着住房制度改革和房地产业的成长，2001年以来国家的房地产政策密集出台。2001～2006年间国务院和国务院办公厅出台有关房地产的政策文件共25条（见表1）。

表1 2001～2006年国务院和国务院办公厅有关房地产政策文件

续表1

其中，出台最多的年份是2004年（7件），其次为2006年（5件）；以“地”为标题的有17件，以“房”为标题的有7件，另有一件直接以“房地产”为标题。2001～2006年国家发改委、建设部、国土资源部、财政部、税务总局、央行（含银监会、外汇局）等6部门针对房地产市场颁发的政策文件有171件，其中，2004、2006年发布的文件最多，分别达37、36件；按发布机构分，两主管部门国土资源部和建设部发布的文件数最多，分别为51件和42件，财政部和税务总局分别为25件和23件，发改委和央行等金融部门各发布15件（见表2）。对有关文件进行整理，可以看出我国房地产政策发生了五个方面的变化。

表2 2001～2006年各部委房地产相关政策发布统计

（一）调控对象由初期以土地调控为中心转向土地调控与房屋调控并重

2003年中期以前，我国政策调控的中心是调控建设用地，集中于对土地资源的控制和管理。2002年虽有两项住房政策出台，但都以国务院令形式出现，属于1990年代末住房制度改革的延续。而土地方面，无论是2001年的国发15号文还是2003年的国办发70号文都具有明显的调控意义。

2003年中期以后，对房屋的调控明显加强。2003年8月颁发了唯一以“房地产”为标题的国务院政府公告，表明中央对房地产市场的调控对象由初期以土地为中心转向了包括住房在内的整个房地产市场。但直到2005年初，国家对房地产调控的重点仍然以土地市场为主。2004年发布的7项政府文件，其中以土地为标题的就有6件，另一项以房屋为标题的文件则是针对房屋拆迁导致社会稳定问题的，而不是直接针对房屋市场的调控。

由于部分城市房价上涨过快，2005年开始，房产市场成为与地产市场同等重要的调控对象。2005～2006年国务院和国务院办公厅发布的9个相关文件，调控房产市场的有3件，且均直接以“住房”为标题。在把房产作为重要调控对象的同时，国家对土地的调控并没有放松，特别是2006年的国发31号、国办发50号、100号文以及国务院438号令都表明国家在加强房产市场调控的同时，加大了对土地市场调控的力度。

（二）土地调控由早期主要调控工业用地转向主要调控商住用地

土地调控一直是国家对房地产调控的重心。土地调控方向从初期对国有土地增值的关注转向对开发区圈地和失地农民的关注，再转向对建设用地总量和对农地减少的控制。国家土地调控政策重心大致有三个阶段的变化。

第一个阶段，2001～2002年国家土地政策主要关注的是土地作为国有资产的控制和管理，国有土地资产的增值。2001年国发15号文件即以加强国有土地资产管理为标题，把土地作为国有资产的意味明显，把“切实防止国有土地资产流失”作为“加强国有土地资产管理”的中心目标。文件提出了六条措施，其中的第2条（严格实行国有土地有偿使用制度）、第3条（大力推行国有土地招标拍卖）、第4条（加强土地使用权转让管理）、第5条（加强地价管理）都突出了提高国有土地资产价值的要求。第1条（严格控制建设用地供应总量）也明确提出，“只有在严格控制土地供应总量的前提下，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值”。

第二阶段，2003～2004年国家土地政策重心由国有资产增值转向了对不合理开发区圈地和失地农民问题的关注。2003年国办发70号文提出对开发区建设用地进行整顿。文件的政策精神在于“纠正越权审批、违规圈占土地、低价出让土地等行为，促进各类开发区健康发展和土地资源的可持续利用”。文件强调开发区的规范化以及对开发区名称和投资额的规定，政策的重心是对