一 高度依赖土地“经营城市”

中国正在经历着城市建设的高潮，各大城市都正在或准备修地铁、建广场、扩市区等大规模的城市基础设施建设，这些需要庞大的资金投入，资金的大部分来自土地收入。于是地方政府的城建活动与房地产价格产生了微妙的关系，一方面，只有房价上涨，土地才能卖高价，城建资金才有保障，地方政府主观上希望房价上涨，于是通过各项房地产政策的制定和执行，不断地推高房价，甚至在房价下跌时，或明或暗地托市、救市，努力维持高房价。另一方面，地铁、广场等城市基础设施的建设，使得居住环境优化，又在客观上推动了城市房价的进一步上涨，进而推动土地价格进一步上涨，又能给城市建设提供更多资金。从而形成了一种滚雪球式的“经营城市”模式。

这种高度依赖土地“经营城市”的模式，最典型的就是杭州。20世纪90年代，由于城市建设资金匮乏，城市基础设施建设落后，杭州被称为“建在美丽西湖上的破烂城市”。为了给城市建设筹措资金，杭州市在1997年成立了土地储备中心，1999年在全国第一个推出了土地“招拍挂”制度。2001年，杭州将萧山市、余杭市并入，面积比原来扩大了3.5倍，成为仅次于上海的长三角第二大城市；2002年，杭州开始实施西湖综合保护工程，改善西湖水质，沿湖环境和夜景亮灯；2003年9月，杭州市正式启动西溪湿地综合保护工程，分三期实施，历时五年；2005年6月，杭州市申报的城市快速轨道交通建设规划获得批准，杭州开始了大规模的地铁修建……10多年来，大规模的城市建设投资，使得杭州市的居住环境、城市形象、城市地位提升到全国各城市的前列，成为“建在美丽西湖上的漂亮城市”，使得“大都市、新天堂”的城市建设梦想变为现实。而在这座“漂亮城市”、“新天堂”的背后，却是政府饥渴式的土地供应、积极的“救市”和房价的飙升。杭州在过去几年中土地出让金一直排在全国各城市的前列，2007年646亿元，在全国各城市中排名第二；2008年312亿元，排名第四；到2009年，这一数字上升到了1054亿元，排名第一。^[1]杭州土地供应速度在2009年不断加快，最后两个月土地出让金近500亿元。而在近几年几次房地产市场调整中，杭州都在房地产政策上出台地方性办法：2006年，杭州市试点“购房入户”政策，外地人通过购房有机会落户杭州；2008年楼市最惨淡的时期，杭州市政府出台《关于促进杭州市房地产市场健康稳定发展的若干意见》，从供给和需求两方面，回调各项从紧的房地产政策，积极进行“救市”；2009年1月，中央政府进行了一系列从紧的房地产调控政策，开始让地方楼市降温，然而，杭州却在出台的“地方办法”（“杭州29条”）中避重就轻，对于“抑制投资投机性购房”没有实质性条款，对于开发企业扶植政策依旧，“托市”意图十分明显。在种种因素的共同作用下，如今的杭州，市区已经难觅2万元/平方米以下的商品房，10年间杭州房价涨了近10倍。天津河海区域的开发也是典型的依靠土地进行经营，将大批尚未开发的土地预先抵押给银行，融资后再拆迁修路、建房回款。“不花政府一分钱，万丈高楼平地起”，这甚至是不少城市领导引以为豪的“经营城市”的经验。

二 高度依赖土地“经营城市”的问题和危害

对于城市政府高度依赖土地“经营城市”的模式，很多学者肯定了它在一定时期内的积极作用。有学者认为，在城市建设的初期，政府主导的土地经营模式可以形成房地产市场和土地市场互相带动的双赢局面，有利于政府增加财政收入，加大城市建设投入，正是凭借着收取土地出让金，很多城市才完成了最初的原始积累。^[2]还有学者认为，有了高房价，政府也才有可能有较高的开发税费收入或者土地财政。正是因为政府有了较高的土地收入，我们才有可能投资于更大规模的城市基础设施建设和城市公共产品的供给，这样对市民是有益的。^[3]

依赖土地“经营城市”的模式产生有其历史背景，也在特定时期起到了应有的作用，然而这种特定时期的权宜模式已经给我国的经济和社会造成了重大危害，并积累着诸多问题和危机。

首先，这种依赖土地“经营城市”的模式推高了地价和房价，侵蚀了城市居民特别是购房居民的利益，有损社会公平正义。在“经营城市”的诱惑下，地方政府通过各种手段推高地价和房价，以实现土地收