中国的政府改革创新始终是在与时俱进的理念引导下进行的。这也许是中国政府创新与世界其他国家政府创新在运行方式上的最大区别。从20世纪90年代末期以来，一系列新的理念先后提了出来，成为引导政府改革创新的方向标，比如法治国家、创新型国家、和谐社会等。而“科学发展观”这个新的理念在2003年被首次提出后，^[1]也随着2007年在中国共产党十七大报告中的系统阐述、新一届中央领导集体的产生以及学习和实践科学发展观活动在2008年的展开，成为引导政府改革创新的核心价值，并推动了各级政府改革创新在思路、重心、方式、方法等方面的变化。其中一些可能是潜在的实质性变化。

回顾2008年中国政府创新的实践，用“科学发展观指导下的政府创新”这个判断来概括是准确的。本报告选择从科学发展观如何深化对政府创新的认识、第三次思想解放运动与改革重点领域、社会主义国家的体制优越性和整体政府建设、地方政府创新的自主性和区域性治理的发展、民生问题与民主机制、社会要求与政府创新等六个方面来阐述这个判断，最后，参照科学发展观的要求，分析如何提高政府创新的“科学性”。当然，文章列举的六个方面的变化无法概括过去几年特别是2008年科学发展观指导下的各级政府创新的全貌，但它们确是政府创新的亮点所在。

一 科学发展观对政府创新的新要求

政府创新是政治发展和政治文明建设的持久主题，其根本目的是改善政治体制的运行，提高政治体制的能力，顺应社会经济发展的需要。^[2]更新理念、改革和完善体制机制、制定新的政策以及提高公务人员的能力是政府创新的主要内容。然而，尽管政府创新常常是以打破常规甚至实现革命性突破的方式进行的，但是提高创新的计划性、针对性和科学性依然十分必要。在中国的背景下，这意味着首先要避免政府创新蜕化为不考虑甚至伤害公共利益的“政绩工程”。因为，这种形式的“创新”不仅造成了经济、社会信任以及合法性等诸多方面的损失，而且也败坏了政府创新在整个社会中的“号召力”。

科学发展观的提出，给中国的政府创新提供了一套更为系统的理论指导。与官方过去十多年来陆续提出的、与政府创新有关的各种价值理念以及创新目标（见表1）相比，科学发展观的突出特点有两个。一是，它是价值观与方法论的有机统一，既提出了政府创新追求的目标，也指出了政府创新成功必须遵循的方法论（全面协调可持续的发展方法）。二是，它是目标与过程的有机统一，既明确了“以人为本”是社会发展的根本目标，也指出了实现这个目标的现实路径。政府创新作为社会发展系统工程中的组成要素，也服从科学发展观所作的目标规定，遵循它指出的现实路径。科学发展观的这两个突出特点，使其对政府创新有着天然的指导性，因为任何一种政府创新都是公共权威为了实现良好治理而进行的实践活动和实践过程。^[3]

表1 政府创新的10种价值被公共权威采纳的时间（大致时间）

按照党的十七大报告，科学发展观的核心内容被归纳为：第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。对于政府创新来说，科学发展观提供的指导包括以下四个方面的内容。^[4]

（1）“以人为本”是政府创新的根本目标。这既是政府权力来源的本质要求，也是改革开放成功的经验总结。对于各级政府来说，实现“以人为本”的目标有两个层次的含义：一是政府的权力来源于人民，政府要为人民服务，要实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益。二是政府要充分尊重人民的主体地位，发挥人民的首创精神，保障人民的各项权益。在社会发展过程中，政府固然由于其特殊的地位发挥着重要作用，但是人民的力量更有持续性和基础性。值得注意的是，“以人为本”不仅要求各级政府继续维护人民的整体利益，还要关注各个个人、各个阶层的利益诉求，并为他们的利益表达、维护以及利益整合创造制度环境，提交制度渠道。因此，“以人为本”要求政府谋划发展思路向人民群众问计，查找发展中的问题听人民群众意见，改进发展措施向人民群众请教，落实发展任务靠人民群众努力，衡量发展成效由人民群众评判。

（2）坚持推动发展是实现政府创新的现实路径。对于中国来说，发展依然是解决中国一切问题的“总钥匙”，