早在1979年9月28日，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》就在农业的基础性地位问题上统一了认识，认为“农业是国民经济的基础，农业的高速度发展是保证实现四个现代化的根本条件”。^[1]自此，“以城带乡、以工促农”的思想在政策层面开始有所体现。然而，这些思想及其转化而成的措施只是建立在“城市反哺农村、工业反哺农业”这类单向思维的基础之上，城乡互动并共同发展的局面迟迟未能形成。直到2002年11月8日召开的党的第十六次全国代表大会，统筹城乡经济社会发展的理念才被正式吸纳进党的重要文献，在此之前，制约经济社会全面发展的城乡分治格局鲜见松动。党的十六大以来，特别是科学发展观提出后，“统筹城乡发展”在以改革和发展为主旋律的中国特色社会主义建设中具有越来越重要的战略意义和现实可行性。在科学发展观的指引下，“统筹”不再带有过多的计划色彩，但“统筹”与“计划”的区别并不排斥政府在统筹城乡发展中的作用，这从兴起于各地的城乡一体化实践和国家于2007年6月7日批准重庆市和成都市设立的全国统筹城乡综合配套改革试验区的试验中便可“管中窥豹”。

既然政府在统筹城乡发展中扮演着不可或缺的角色，而现行政治体制的重要特征之一是城乡分治，那么“统筹城乡发展”从理念到实践的飞跃也就必然要借助政府改革与创新^[2]来完成。改革开放以来，大规模的行政管理体制改革已有多次，每次均涉及政府职能的转变和政府机构改革，但是，在统筹城乡发展理念的支配下进行政府改革与创新，却是产生在最近几年的新生事物，这些改革与创新包括重庆市的“三级改革试点”、成都市的“规范化服务型政府建设”、浙江省从“强县扩权”到“强镇扩权”的转变等。当然，为适应统筹城乡发展理念而进行的政府改革与创新也有诸多不足，本报告试图提出若干初步的解决思路。

一 统筹城乡发展与政府职能的转变

综观改革开放以来的行政管理体制改革，转变政府职能的要求并不起源于统筹城乡发展理念的提出，它是政府改革与创新对市场化改革及其配套改革的主动和被动反应，所以统筹城乡发展的理念与实践只是强化了政府职能转变的要求而非后者的原初动力。

党的十六大报告明确提出了政府职能转变的方向，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。自此之后，各级政府围绕这四种职能进行了丰富多彩的改革与创新。不过，由于政府层级的不同，这四种职能在中央政府与地方政府之间理应有所分工，关于这种分工，2008年2月27日召开的党的十七届二中全会通过了一项重要文件——《关于深化行政管理体制改革的意见》，该文件原则性地提出：在中央政府层面上，要“加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一”；在地方政府层面上，要“确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展”。^[3]中央政府与地方政府职能的重新定位与分工在一定程度上照应了统筹城乡发展理念，它一方面将（从宏观上）“制定战略规划、政策法规和标准规范”确定为中央政府的主要着力点，另一方面将“统筹协调本地区经济社会事务”作为地方政府的重要职能，这就一改政府在计划经济时期督促“以农补工”和在经济转型时期强调“以城带乡”的单向思维，从而把促进城乡互动发展引入到政府履行相应职能的职责范围。

在统筹城乡发展或城乡一体化实践过程中，各级政府在转变职能方面积累了丰富的经验，对这些经验的归纳或描述既可以采取制度、政策或文献梳理的方法，也可以采用个案分析的办法。根据党的十六大以来党和国家对政府职能的重新定位，本报告拟从“经济调节”、“市场监管”、“社会管理”和“公共服务”等四个方面对统筹城乡发展中政府职能转变的制度规章、政策措施和实际案例进行归纳和整理。

（一）统筹城乡发展中政府经济调节职能的履行方式

——宏观调控方式的新变化。中外实践表明，市场化改革的引入与深化从来不能且也没有拒绝政府对经济