近两年来，中国政府采取了很多创新性的理念、制度和措施落实科学发展观所倡导的可持续发展理念，以改善日益恶化的环境状况，然而这些创新所取得的实际环境绩效却相当有限。这一问题也正是目前困扰中国生态和环境保护与可持续发展工作的最主要难题。事实上，落实这些创新需要更多的创新与之相配套。环保部公布的数据显示，全国主要污染物总量已经连续两年实现了“双下降”。2007年，主要污染物总量第一次实现了“双下降”，全年全国化学需氧量排放量1383.3万吨，比2006年下降3.14%；二氧化硫排放量2468.1万吨，比2006年下降4.66%。2008年全国化学需氧量（COD）比2007年排放量下降了4.42%，二氧化硫排放量下降了5.95%。^[1]然而另外一组数据提醒人们：2008年，中国已经超过美国成为全球最大的温室气体（二氧化碳）排放国。在中国，每五个城市中就有一个存在严重的大气污染。每年有40万人死于空气污染导致的呼吸道疾病。约有2/3的城市面临缺水危机；1/3的土地面积受到酸雨影响；1/3的土地面积存在水土流失和沙漠化问题；90%以上的天然草场退化。^[2]以“绿色GDP”的核算方法计算，中国在2004年一年由于环境污染所带来的经济损失占当年GDP的3.05%。^[3]在2008年环境管理绩效指标（EPI）的排名中，中国在全球149个国家中列第105位。^[4]对比这两组数据，我们可以看出：环境保护依然任重道远！

2007年的报告中，笔者通过理念创新和制度创新两个层面梳理了各级政府在生态文明和环境保护方面的主要创新性做法。^[5]本文中，笔者将把观察的视角由宏观层面转向微观层面的创新，看看这些静态的制度是否真正地运转起来了。本文关注的核心问题是：各级政府在执行和落实这些政策法规的过程中采取了哪些创新性的做法？这些创新所取得的环境绩效如何？笔者将通过比较分析近两年来中国政府在应对环境与生态保护问题过程中出现的三个层面（国家，全球，地方）的典型性创新案例来讨论环境保护和可持续发展领域中政府创新绩效的影响因子有哪些；其中，哪些因素是创新的积极性推动力量，哪些是消极性障碍；如何克服这些障碍，从而更有效地将政府的各项创新政策转化为环境绩效，实现可持续发展。

一 积极参与全球行动，应对全球气候变暖

环境问题是一个典型的全球性问题，因为环境的各种介质、水、空气、物种是流动的。全球气候暖化是人类在21世纪不得不面对的最具挑战性的全球性问题之一。虽然它是一个历史性的遗留问题，是随着人类生产活动的加深特别是现代化发展而不断恶化的环境危机，但人类已经没有时间，也没有任何理由再拖延对这一问题的讨论和解决，因为地球的生态承载能力是极为有限的。能否有效应对全球气候暖化关系到每个人的健康、生活质量和安全。在过去的十几年中，中国政府在应对全球气候变暖的问题上，持相对积极的态度，签订了包括《京都议定书》在内的很多重要的国际环境公约，承诺中国作为一个发展中国家应履行的全球环境义务。近两年来，尤其是随着2007年12月巴厘岛联合国气候变化大会的召开，作为世界上人口最多、经济增长速度最快、温室气体排放量最多的国家，中国在应对全球气候变暖问题上的立场和做法引起了全世界的关注。

首先，中国政府在应对全球气候变暖问题上的态度非常清晰、明确。中国政府愿意共同承担减排的责任，但不愿意以牺牲国内的经济发展为代价。中国政府支持“共同但有区别的责任”原则成为谈判和对话的根基，认为这一原则反映了各国经济发展水平、历史责任、当前人均排放上的差异。中国政府强调，发达国家对气候变化负有不可推卸的主要责任，也应承担主要的义务。发达国家在实现工业化、现代化的过程中，无约束、大量地排放了温室气体，是造成目前全球气候变化的主要根源。历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家，因此，中国政府的立场是：发达国家缔约方应率先采取行动应对气候变化及其不利影响，严格履行《气候公约》确定的减排目标。^[6]

中国认为自己作为一个发展中国家，历史累积排放量少，人均排放仍相对较低。当前的首要任务依然是发展经济、消除贫困。在应对气候变化的过程中，应充分考虑发展中国家的发展权利。为了满足其经济和社会发展需要，中国政府明确拒绝在现阶段接受任何强制性、绝