本文试图描述我国社会管理体制改革的总体状况，介绍近年来政府在社会管理体制改革与创新方面的进展，并在此基础上分析面临的挑战与问题，最后提出解决的思路和措施。

一 我国社会管理体制改革的政策脉络^[1]

2002年，党的十六大报告把“社会更加和谐”列为全面建设小康社会的目标体系中的一个重要指标，这是党的历届代表大会首次提出“社会建设”的目标；与此相适应，报告又提出了“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。^[2]这就使“社会管理”在政府职能定位中成为政府自身建设的重要内容。

2003年10月，党的十六届三中全会《决定》特别强调了“完善基层群众性自治组织，发挥城乡社区自我管理、自我服务的功能”。对完善政府社会管理和公共服务职能，强调了六个方面的内容，即完善流动人口管理、深化户籍制度改革、完善就业服务体系、加大收入分配调节力度、加快城乡社会保障体系改革、深化教育体制改革、健全公共卫生体制。^[3]

2004年10月，党的十六届四中全会《决定》又提出“党构建社会主义和谐社会的能力”，明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制的创新”的四个方面内容：一是要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；二是要充分发挥基层党组织的作用；三是要充分发挥城乡基层自治组织的作用；四是要充分发挥社团、行业组织和社会中介组织的作用。^[4]通过这“一个格局、三个方面作用”，以期形成社会管理和社会服务的合力，来创新社会管理的体制机制。

2005年2月19日，胡锦涛总书记在省部级“构建社会主义和谐社会”专题研讨班上发表了重要讲话，提出了“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会建设总体要求，从而为社会管理体制创新指明了方向。^[5]

2005年10月，十六届五中全会《建议》专门列了一章讲“推进社会主义和谐社会建设”，其中，特别强调“要坚持以人为本，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手”，注重解决社会问题。同时提出要“完善社会利益协调和社会纠纷调处机制”、“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制”、“社会治安防控体系建设”等。2006年3月，全国人大审议讨论的《“十一五”规划纲要》第四十二章就社会管理问题进行了专章表述，进一步明确了“十一五”时期社会管理的目标任务。

2006年10月，党的十六届六中全会专门研究了社会建设问题，把“社会建设”与“经济建设、政治建设、文化建设”相提并论，完成了中国特色社会主义伟大事业的完整布局。全会审议通过的《决定》，就“完善社会管理”提出总的要求是：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”^[6]《决定》又从“强化社会管理和公共服务职能”、“推进社区建设”、“健全社会组织”、“妥善处理社会矛盾”、“完善应急管理体制机制”、“加强社会治安综合治理”等方面提出了一系列重要的战略举措，是当前和今后一个时期进行社会管理和社会管理体制改革的行动纲领。

2007年党的十七大报告强调要“更加注重社会建设”，在宏观层面上为社会管理体制创新确定了原则。再次强调：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。”^[7]党的十七大报告还对完善社会管理体制进行了具体的部署。

2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，从“坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”等，^[8]对“强化农村社会管理”作出了全面部署，并从健全党和政府主导的维护农民权益机制、加强农村社区建设、深入开展平安创建活动、搞好社会治安综合治理、加强民族团结、依法管理宗教等方面，为农村社会管理和体制创新明确了目标。

二 现行社会管理体制：现状、问题与原因

在我国，当行政管理和工商管理已经