一 发起背景与动机

惠南是上海市南汇区的中心镇，距市中心42公里，现有地域面积65平方公里，人口25万，下辖29个行政村和15个居委会，是一个典型城乡二元结构的大镇。自2003年10月起，惠南镇开始实行一项新的制度：每年本镇的实事工程项目不再由镇政府拍板决定，改由镇人大代表票决产生。策划并启动这项改革的镇领导认为，经过三轮乡镇合并后，惠南面临着发展“高低脚”的状况。^[1]镇政府想为百姓做更多实事，却发现由政府选择实施的实事项目往往同群众需求有不少“误差”。于是，从2003年底以来，镇实事工程建设在广泛征求群众意见的基础上，采取了工程立项由代表“点菜”、实施过程由代表监督、建设结果由代表评估的做法，从而不仅扩大了基层群众民主参与的层面，而且让镇人大代表直面群众，直接参与镇的重大事项决定，监督“实事工程”的实施，为选民谋“看得见、摸得着”的福利。

启动惠南镇代表“点菜”的最初动机源于政府和群众的视角不尽一致，政府拍板决定的实事与人民群众急需解决的问题，往往存在一定差距，政府投入了大量的精力和资金，建成的实事工程如果与群众需求脱节，老百姓既不领情，也不满意。要解决政府实事工程的民意基础问题，让实事工程真正为群众所需要、所满意，就必须充分听取群众意见。通过人大代表来反映民意并决定做哪些实事，也是现有制度框架内法律赋予人大的法定职权。

惠南发起“代表点菜”实事工程的另一个原因是为了实现公共服务的均等化。2003年5月，南汇区撤销惠南、黄路镇建制，建立惠南镇；2004年5月，部分行政村区划调整，祝桥镇的陆楼村、永乐村和工业园区的四个行政村，整建制划归惠南镇管辖。由于原来各村、镇的经济发展水平不一，合并后的惠南镇虽然面积大了，问题却复杂起来，尤其是涉及村镇基础设施建设、劳动就业、教育卫生等与民众关系非常密切的“实事工程”，在有限的财力条件下，公平分配公共财政资金的矛盾凸显，仅靠镇政府决策很难让各方满意。如何实现群众对公关预算制定的更多参与，使政府的实事工程更加贴近群众需求，使有限的财政资金配置更加合理，以解决区域发展的不平衡，成了代表“票决”实事工程的客观要求。

在惠南的探索中，推动并实践行动的主体主要有以下四个方面的人：第一，富有改革意识的地方官员。从代表票决“实事工程”的推进轨迹上，可以看到这些官员所做的努力。镇人大主席周华忠是惠南模式最主要的策划人、推动者和实践者。从策划、启动到完善“点菜”工作，他坚持了五年之久。2009年，周华忠已退居镇人大工作的二线，但“点菜工程”在惠南镇已经制度化，并逐步走向规范。惠南模式的另一位重要人物就是时任镇党委书记的徐勤观。她参与了实事工程代表“点菜”的全过程，是惠南模式的策划者与支持者。此外，南汇区人大常委会始终关注和支持惠南改革，多次请周华忠在区人大组织的乡镇人大主席例会上介绍经验，使惠南改革得以持续。

第二，有关专家学者。在发现惠南“点菜”项目之后，许多专家学者前来调研。这些专家认为，公共服务的均等化问题是地方政府治理中的一大难题。由于全国乡镇合并加速，在农村走向城市化的进程中，必然会出现公共服务基础贫富不均的现象，如何解决这一难题，需要地方政府的探索。原惠南镇、黄路镇和盐仓乡（部分）合并后，经济发展的不平衡带来公共服务的不平衡。从内容来看，惠南镇实事项目都是为本镇镇民提供公共产品和公共服务，通过广泛发动镇民来提出实事工程项目，并由代表来表决确定，这可以在一定程度上缓解并解决公共服务平衡的矛盾。在研究并解读惠南模式的同时，专家学者还为继续深化惠南改革提出了许多极具建设性的建议和意见，比如将预算审查引入代表“点菜”，扩大代表监督和评估的参与，如何使点菜体现公共服务均等化等，这些都促使惠南加快了改革的步伐。

第三，媒体记者。《人民日报》、《中国改革》杂志、《21世纪经济报道》、《瞭望东方周刊》、《第一财经日报》、《上海人大月刊》等，均参与并采访了惠南“点菜”。《人民日报》、《中国改革》杂志和《瞭望东方周刊》，还对惠南“点菜”做了较大篇幅的报道，使惠南镇一下子从默默无闻成为闻名国内外的焦点。媒体的介入，鼓励和推动