概述：从政策法规看中国政府创新（2007～2008）

创新是政府保持活力、民主高效行政的重要前提，也是政府自身完善发展的重要手段。政府创新无论是理念创新，还是行为方式的创新，无论是作为的创新还是不作为的创新，都表现在具体的活动中，体现在政策法规的变化中。因此，分析2007～2008年度的中国政府政策法规的制定、修订、选择与执行过程，能够清晰地观察到中国政府在两年内的活动轨迹，总结出政府创新的特点与趋势。

我们从政策法规的角度分析政府创新活动已经有几年的历史。今年蓝皮书关注的政策法规集中在2007～2008年度，在选编上有四个特点：首先，在法规的数量方面，上一本蓝皮书所收集的法规仅限于当年度内，今年的蓝皮书取自2007～2008年两个年度，突破了原来的年度。其次，在政策法规收集的方法上，以前的选材相对来讲比较宽泛，许多与政府创新内容相关不大的政策法规及规章制度选了进来；这次采取了密切相关的政策才选取的原则，一些没有创新价值的政策规章就不再考虑。按照这一原则，有些部委在2007年度有政策法规要目，而在2008年度里就看不到这些部委的名字。再次，在政策法规的内容取舍上，以往把一些重要政策法规内容摘录附在后面，今年只保留了政策法规的要目。这样做是考虑到如今网络与信息发展极为迅速，所有的政策法规只要有了题目，其具体详细内容在网上很容易就可以查到，因此为了节省篇幅删去了这部分内容，仅仅挑选了党和国家领导人极为重要的论述。最后一点不同表现在今年的分析方法上，在以往以量化分析为主的基础上，今年尝试推理与类比的方法，以便更好地理解政策法规变化过程中所蕴涵的政府创新因素。一句话，今年的这些新做法，目的是为了以更小的篇幅、更简单的方法梳理浩繁的素材，以让大家以更少的时间来更多了解中国政府的创新特征。

两个年度放在一起，政策法规的数量很大。我们根据政策法规制定者的层次和政策法规的适用范围把2007～2008年度中国政府出台的政策法规大致分为五类：1.中共中央文件、中央会议决议、国家领导人重要讲话，以及对中国政府创新有指导性意义的文件等。这类政策法规一般来讲数量不多，但地位极为重要，政治性强，时效长，往往具有根本性的指导作用。2.全国人民代表大会委员出台的相关法规。这类法规的出台需要经过相当严格的程序，因而具有较强的刚性与约束力。3.国务院出台的行政法规、条例等。国务院是我国最高级别的行政管理机构，其出台的政策法规对各级政府都具有指导作用。4.各部委出台的政策法规。这类政策法规是各部委与地方政府直接实施行政管理的行为依据，具有重要的实践指导意义。5.最高人民法院与最高人民检察院出台的相关政策法规。这类法规大多是对全国人大出台的政策法规的司法解释，同样具有法律效力、较强的刚性和约束力。

1.中共中央文件、中央会议决议、国家领导人重要讲话

2007～2008年度，这类文件中与政府创新相关的共28个，2007年15个，2008年13个，基本上是胡锦涛与温家宝两位领导人的讲话。其中，比较重要的有《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》（2007年10月25日）、《胡锦涛强调，深入贯彻落实科学发展观》（2007年10月15日）、《胡锦涛：接受人民监督 干干净净为国家和人民工作》（2008年3月18日）、《胡锦涛：继续把改革开放伟大事业推向前进》（2008年1月1日）、《温家宝：规范行政权力运行 深入推进反腐倡廉工作》（2007年2月12日）、《温家宝：关于深入贯彻落实科学发展观的若干重大问题》（2008年11月2日）、《认真贯彻党的十七大精神 大力推进廉政建设和反腐败工作》（2008年5月1日）、《政府工作报告》（2008年3月20日）、《温家宝谈新时期解放思想：要让领导干部独立思考》（2008年3月18日）等。

这些纲领性文件继承了“十一五”时期我们党的政策方针，“要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道”。从2007～2008年度党和国家主要领导人的重要讲话中可以看出，与以往相比，更加强调科学发展观作为指导思想的重要地位。“胡锦涛同志在十七大报告中提出，在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会