导言

在全球化世界中，民主治理所面临的最大挑战之一，是国际组织对全球人类生活的影响力与受影响者对国际机构施加控制的能力之间的差距日益增大，形成了“民主赤字”。自数十年前设计并成立以来，世界银行、国际货币基金组织、北大西洋公约组织等国际组织的势力和影响范围急剧膨胀。1979年以来，世界银行承担的年度义务增加一倍有余，目前的放贷对象超过100个国家，包括此前受禁的前苏联领地国。其他区域性发展银行则仿效世界银行不断扩大区域内的投资组合。1995年，世界贸易组织（WTO）以一整套更为严格的规则和更具约束力的争端解决程序取代了此前的关贸总协定（GATT）。1970年代固定汇率体系的崩溃及1980年代的债务危机，将国际货币基金组织的角色由此前的全球汇率稳定者，转变为许多国家发展援助的主要提供者，以及能否获得国际资本的最终仲裁者。1991年后，北大西洋公约组织扩张性地接管了中东欧的前华沙条约组织成员国，并在阿富汗部署了地面部队。然而，这些国际机构并未基于适应新的规模、势力和责任而改变它们的治理结构。

问题的根源在于国际金融和贸易机构（IFTIs）、政府间组织（IGOs）的同质性。前者直接源于各国中央银行，而中央银行即便在最民主的国家通常也是最不能直接担负责任的治理机构。后者源于治理体制不同的国家联盟，它使每个政府间组织承担的受托责任仅为会员国必须遵循的最低共同标准。在这两种情况下，外交机密是这些机构设立国之间的交流准则；此类准则虽略有变异，但至今呵护着这些机构。

由此导致的“民主赤字”讨论已不再局限于使得西雅图和热那亚更为出名的抗议运动上，这些抗议运动既代表着一种群发性的反全球化反应，又折射了对国际机构合法性更为复杂的挑战。事实上，这些机构面临着合法性危机，其中，保密问题既是问题的本源，也许更是促成变革的良好契机。因此，不能低估窘境或本书编辑所言的“曝光式监管”的改善效应。此类曝光已迫使国际金融和贸易机构在既往15年里扩大对社会公众的文档披露量，改进它们与股东和其他目标集团的沟通。事实上，从财政预算和雇员数量上看，国际机构的公共关系和出版物功能很可能得到了最快的提升。

但批评者们宣称，较之事实上的问责制“革命”，新的透明度更像是精心编织的出版物阴谋。一般而言，政府间组织发现很难向其会员国兜售更具意义的透明度。世界银行的实践则证明，部分新兴市场大国对世界银行资助项目所要求的更多透明度抵制有加。这些新兴市场大国正崛起为全球事务的主要参与者，因而，它们不希望由那些它们几乎没有话语权的国际机构来决定应该披露哪些信息。

即便如此，只要民间团体抓住机遇，且国际机构自身推行变革需求内部化，那么仍有至少四个理由支撑根本性变革。第一，曾被边缘化、用标牌表达的且饱受抗议者非议的国际机构的保密性和缺乏问责制，如今上升为常规性共识。当哈佛大学肯尼迪政府学院院长把国际金融贸易机构比作“封闭、神秘的俱乐部”，当欧盟对外事务专员（英国保守党前主席）一度断言国际机构“缺乏民主合法性”，当世界银行前首席经济学家认为提高国际机构的开放度“能助推国际机构治理结构的根本变化，能最有效地确保国际经济机构对穷国、环保及广泛的政治和社会关切更加负责”时——人们发现，围绕扩大开放度及其对消除“民主赤字”的巨大作用的新兴精英共识正在形成。据此逻辑，开放是民主治理的最佳系统求解；当国际机构的掌控者不愿放弃权力从而开放度无法提高时，透明度将成为最重要的替代控制机制。

第二，迫于外部压力和常规性共识的形成，国际机构至少在言辞上意识到更大开放度的必要性，某些情况下的透明度提升已经取得重大进展。例如，多边开发银行已将它们的内部文件作为正式政策发布，此前保密的各类档案开始定期公布，尽管东道国政府的否决权和根深蒂固的官僚自我保护本能仍制约着最具争议信息的定期公布。1999年起，几乎同时出现的左翼组织在西雅图和热那亚示威中反新自由主义的批评，及右翼分子（由共和党主导的美国国会及其梅尔泽委员会组成）针对银行和国际货币基金组织的亲市场倾向的批评，均指明更高的透明度是为数不多的解决两翼争端的有效对策之一。国际金融与贸易机构的专业