前言：奖杯重现天日

卡尔顿·戴维斯（Carlton Davis）是牙买加的内阁部长——该国最高级别的公务员。1993年7月，在上任最初的某一天，他在新办公室周围散步，发现了一个堆满文件的房间。那里放着成堆成堆的文件。他站在原地未动，被灰尘呛得直咳嗽，在搬动了一堆特别高的文件的尖顶后，发现在其下面压着一个银杯。他用外套袖子擦去上面的灰尘后非常吃惊地看到，这是一个特殊的奥林匹克纪念奖品，是几十年前奖给成功的牙买加接力队的。这是国家的财富，却被埋葬在一堆文件之中。还有其他什么历史或重要信息的“金矿”丢失在了这堆杂乱无章的废旧文件中呢？作为一名训练有素的科学家，他深知从历史中学习的价值，也深知良好的档案记录使这一点成为可能的重要性；他为自己的发现而深感忧虑。现在，回顾过去，戴维斯践行了获得那个时期信息的承诺。他意识到了信息获得作为人权的价值，意识到了信息在激发民众时的重要作用。但是，公正地说，作为牙买加要求实现公共服务现代化和更有效治理的领袖，他相信，实施良好的信息获得法律是政府能够从过去总结经验、吸取教训的工具。

引言

戴维斯是坚决要挑战秘密行政文化的那类公务员之一，他们的承诺将决定本书通篇所描述的法律和制度变迁是否会导向当权者和公众之间关系的良好的持续传递通道。尽管现在就建立有效的信息机制达成了广泛的国际共识，然而在应对实施透明的法律和政策所面临的挑战时，政府和公众所面临的障碍还没有受到应有的重视。这需要领导、资源以及“透明战士”个人的深信不疑。

在执行阶段，政府的行动通常与支持透明法的最初动机和目的以及该法律通过的方式相关。当该法律是以总体政策的一部分获得通过，或者是为了满足内在需要或公众社团的需求时，它就倾向于存在更有效的实施承诺。因此，对像牙买加那样的政府而言，是效率和现代化的要求促使他们通过了信息获得（access to information，ATI）法案。对其他一些国家而言，是要通过信息分享和创建新的政治领域重建公众对政府的信任，比如玻利维亚，一边创建透明机制，一边等待使其得到合法通过；处于民主转型时期的南非也如此。以人权为基础建立新秩序的承诺激起了信息机制新的获取途径的创立。在墨西哥的Sinaloa，地方官员通过了一项综合的信息获得法案，因为他们想让其市民忠诚于当局政府并因此而开始纳税。在所有这些案例中，通常对实施更加重视一些，为的是实现法律的好处。

但是，当政府通过该法律是为了满足国际金融机构像贷款、债务减免之类的“条件”或者是为了加入政府间组织、地区贸易团体或者共同市场时，其全部实施的承诺可能就存在疑问。例如，在尼加拉瓜和洪都拉斯，当局部门将信息获得法案的通过包括在获得世界银行和国际货币基金组织推行的高负债贫困国家计划下债务减免的一系列条件中。直到最近，这两个国家还在忍受着其他政府部门热情的缺乏，最主要的是立法部门，该法律的通过仍然让人难以捉摸。

不管建立透明机制的主要原因是什么，在信息获得法律经过十多年的迅速成长之后，现在大约有70个国家享受信息获得的合法权利。很明显，信息的供给和需求两方面的刺激是满足政策目标的关键。这个供求相交是我们的法律有效实施和运用假说的重要部分。本章将集中于等式的政府方——即“供给方”，过去10年的立法公开，积累起了大量的新知识。来自拉丁美洲、加勒比地区和南非的例子将表明最近吸取的教训。

尽管强调“供给方”，但是确保信息获得法案成功是一个共同负责的问题。不是所有的责任都在政府一方：公众、公众社团和团体组织、媒体以及私人部门都必须担负起监督政府努力和运用法律的重任。没有充分发展的“需求方”，法律就很可能枯萎。换句话说，需求方和供给方必须相对应，它们的交点将决定透明机制的质量。

主要的焦点持续放在通过信息获得方案上；样板法律已经被广泛打破，在非洲以及最近的拉丁美洲和加勒比地区，产生了特定的版本；^[1]世界范围内的许多国家已经在注意制定和实施这些法律。然而，经验证明，通过这些法律是相对容易的任务。公开信息机制的成功实施通常是政府最具挑战性、最消耗能量的任务。然而，没有有效的实施，信息获得法案不论制定得如何完美，都不能够满足公