一 环境治理新范式产生的背景

1984年12月，位于印度北部城市波帕尔的一家工厂发生了一起致命的化学毒气泄漏事件。由于毫无防备，大约有2000人在数小时内丧生，数千人终身致残，1.5万人部分地受此影响而早逝。这起泄毒事件发生在当地的一家联碳工厂——美国道氏化学公司的子公司。事后的调查显示，该公司管理层没有对波帕尔的这家工厂的简陋设施提出任何警示。

波帕尔毒气泄漏悲剧遭到了国际社会的谴责。在群情激愤的情况下，1986年，美国立法者通过了《紧急计划和社区知情权法》（Emergency Planning and Community Right to Know Act）。这项法案要求工厂每年均要向公众披露其释放的化学气体量。根据此项法案，美国环境保护署（EPA）编制了一套排放毒性化学品目录（TRI），工厂应根据此目录填写各种化学气体的排放量，并从1988年开始向公众公布这些数据。此项举措的效果是显著的：在随后的3年中，伴随着产量的上升，化学气体的排放量却年均下降了7%。

对波帕尔悲剧的回应显示出，美国在环境规制方面已经创造了一种新的范式。在此之前，环境规制的主要措施是对气体排放设限，通常要求使用特殊的技术或设备以改善环境质量。新通过的法案则采用了一种完全不同的环境规制方法。它对气体排放并不设限，而仅仅是要求公司报告其排放水平（大多数公司此前没有编纂此类数据，更不要说向公众披露了）。这项法案强化了公民在环境治理中的作用。通过向公民赋权，让他们积极地参与到有关环境治理的决策制定和实施中来。这种通常被称之为“披露式规制”（regulation by revelation）的方法日益得到了国际社会的采用，并成为环境治理框架的一个重要组成部分，它强调通过提高透明度来改善环境。

考虑到其在公民知情权方面的领导地位，在1980年代中后期，美国的确需要这样一部法案。早在1966年，美国就颁布了《信息自由法》（FOIA），1970年代和1980年代又两度对此法案进行了修订和完善。《信息自由法》要求美国政府公布某些信息，并保证公民可以通过信息检索的方式获取这些信息。根据这项法案，有关环境治理的各种信息（包括美国政府收集到的诸如波帕尔化学毒气泄漏的信息）都要提供。既然如此，为什么还要出台一部专门针对环境信息的附加法案呢？

《信息自由法》的实施为公民赢得了可以从公共机构得到各类信息的权利。但是，如果所需信息未能提供或公共机构根本就没有收集过这类信息，那么，对公民而言，这项法案就毫无意义。因此，仅有《信息自由法》，公民对信息的需求就会受到数据有效性的限制。在《紧急计划和社区知情权法》实施之前，公共机构是不收集有关环境的信息的。

在减少有毒化学气体的排放问题上，尽管《紧急计划和社区知情权法》的实施取得了显著的成效，但也遭到了批评，例如，根据此项法案发布的信息很难读懂；这类信息的收集和公布对工厂造成了沉重的财政负担（这种负担会转嫁到消费者身上）；这类信息的发布会向对手泄露公司的秘密。此外，尽管TRI提供了工厂所排放的化学物质的总量信息，但却没有标出这些物质的毒性以及它们对人类健康所构成的特殊危害。其结果是，人们不能利用这些信息作出保护自身健康的选择。最后，批评者认为，TRI披露的信息仅仅涉及有害排放物质的少数几种。“披露式规制”方法的支持者提出，非政府组织和其他一些团体可以帮助公民理解TRI所提供的信息。他们认为，批评者夸大了工业间谍活动的作用，因为在他们看来，这些情报大多由那些有机会接触更为敏感信息的内部人提供，而不是通过TRI而获取那么简单。此外，尽管TRI并不包括所有排放的化学物质，但它却包含了一些主要污染企业的排放物。TRI只是披露过程的第一步，它的最终目标是覆盖所有的污染源。

《紧急计划和社区知情权法》的实施有助于公民获取相关信息。然而，信息获取仅仅是环境治理新范式的一个组成部分。直到1992年世界环境发展峰会举行时，公民才真正在环境治理中发挥了作用。此后，公民不但有权获得有关环境的信息，而且可以参与到环境治理的决策中去，并对其加以修正。这一点对发展中国家来说尤为关键，因为在这些国家，民主尚未纳入治理结构，或者说民主治理还不成熟。下文将介绍环境治理新范式的三项原则，即“信息获取权”（access to information）、“决策