一 美国食品安全体制概况

美国联邦政府食品安全体制由法律、若干行政监管部门和部门间协议共同组成。^[1]

（1）35部联邦法律涉及食品安全：主要有农业部执行《联邦肉类检查法》、《禽类制品检查法》和《蛋类检查法》，卫生部的食品药品管理局执行《联邦食品、药品和化妆品法》以及《公共卫生服务法》等。

（2）71部联邦政府部门间协议（interagency agreements）涉及监管食品安全：旨在促进农业、卫生、环境、商务等跨部门间食品安全事务的协调与交流。

（3）15个联邦政府监管部门共同分担食品监管职责，总体上，美国的食品安全监管属于“分散式”模式，以“品种监管”为主，即行政部门按食品种类进行分工管理（详见表1）。^[2]最主要的两大部门为：①农业部的食品安全与监督局（Food Safety and Inspection Service，FSIS），负责监管肉、禽及加工蛋制品的安全；②美国卫生部下属的食品药品管理局（Food and Drug Administration，FDA），负责FSIS监管之外所有食品的安全，约占美国消费食品的80%，加上州际贸易国内和进口食品，包括带壳的蛋类食品。其他13个机构中较重要的有三个：①环境保护总署（Environmental Protection Agency，EPA），监管食品、动物饲料的农药使用、最大残留量和饮用水；②商务部的国家海洋渔业管理局（National Marshal and Fishes Service，NMFS），对水产品的安全和质量进行自愿、收费性检查；③卫生部的疾病控制预防中心（U.S.Center for Disease and Control，CDC），负责食源性疾病监测和调查。

从18世纪建国以来，美国食品安全监管经历了由乱到治的过程，在发展过程中有许多先进之处。^[3]比如，立法和实践中包含的不少重要原则值得借鉴：^[4]①重视从农田到餐桌全过程控制原则。②以科学为基础，强调风险管理要以风险评估为依据；另外，美国改进了肉禽屠宰和加工厂已实施百年的管理体系，建立了“危害分析与关键控制点”体系（HACCP），这个体系后被很多西方国家采纳；推行HACCP体系可以实现危险的过程控制，以预防为重点。③预防性原则：实行市场准入制度，要求任何新产品必须提供充分的证据证明其安全性后方可上市。④食品供应者负主要责任的原则：规定食品生产者、加工者应对食品安全承担最主要的责任，食品危害发生时，他们应承担相应的法律责任。⑤透明性原则：一是保障消费者的知情权，二是法规的修订与执行应以公开、透明、互动的方式进行，三是指当食品危害发生时，政府应及时向消费者发布公告信息。⑥建立高风险食品的可追溯制度。⑦建立健全食品召回制度。

表1 美国联邦政府涉及食品安全监管的15个部门^*

二 美国食品安全体制中的弊端

进入21世纪后，美国加强了本国食品安全管理，呈现出新特点。2001年“9·11”恐怖袭击事件后，为了严防恐怖分子在本来就存在监管漏洞的食品供应链中蓄意污染，美国政府于2002年颁布了两部新法：一是《公共安全与生物恐怖应急法》，赋予FDA更大的监管权力，在法律中规定了一系列食品防恐的措施，如对国内外食品厂商实施更加严格的注册登记和通报制度等；二是《国土安全法》，赋予国土安全部协调各部防范恐怖主义蓄意污染的职能。^[5]

在过去30年间，美国审计总署（Unite State General Accounting Office）开展了多项独立研究和调查，截至2008年，已向国会和众议院涉及食品药品监管、财政拨款、农业、自然资源与环境和政府改革等分委员会提交了30余篇研究报告。这些报告以实例和数据说明，美国食品安全法律和体制存在的弊端可归纳为“分割性”、“重叠性”，加之食品召回制度有缺陷，亟须加以完善。^[6]

（一）食品安全体制的“分割性”、“重叠性”导致诸多问题

“分割性”（Fragmentation）：联邦政府多部门共同承担食品安全的监管职权。“重叠性”（Overlap）：联邦政府多部门重复监督检查和重复执法。

由此产生的问题主要体现在：①监管不一致性（Inconsistent oversight）：联邦立法以及联邦政府部门食品安全的监管规定不一致。②资源利用效率不足（Inefficient use of resources）：重复检查、重复执法。③缺乏有效的协调机制（ineffective coordination）：部门间信息交流不足。^[7]

现从执法、资源利用和监管效率的角度具体分析如下。

1.相关法律政出不一，执法效果不同^[8]

现行法律和规定赋予各部门的监管和执法权不同。比如，FDA管辖的食品不需经过该机构