一 问题的提出

随着国有住宅房产的逐渐退出和住房体制的市场化改革，中国的商品住宅建设和发展异军突起，北京作为我国的首善之区已率先走在中国住宅商品化改革前列，商品住宅社区已日渐成为城市居民居住的主体社会群落。住房体制转轨的初步成功表明：正是国家对居民住宅物业产权在政策和法律上的明确界定、承认和保护，并获得了广大潜在购买者的认同和支持，才使住宅商品化改革有了巨大的市场需求基础，从而有效解决了居民住房长期短缺、国家财政不堪重负的长期困扰政府的难题。

然而，我们应当清醒地看到，作为住房体制的重要组成部分——物业管理体制的改革仍任重而道远。作为住宅产权的延伸——物业服务选择权、物业管理决策权、物业服务知情权、物业服务评价话语权、物业服务监督权等产权人的基本经济权利在具体的实施过程中却难以真正落实。由此产生、并不断积累的一系列经济、社会、司法、乃至政治问题日益逼近人们的心理承受底线，并日渐转化和积聚为人们对政府行政行为的不满。如任其发展，势必将断送住宅市场化改革的成果，影响首都的社会安定和政治稳定，并有可能造成政府、产权人和物业管理公司三输的局面。

笔者在对北京市国土资源与房管局居住小区管理办公室进行的开题调研中获悉，目前北京市共有3947家物业管理公司，其中将近40%的物业管理公司尚未取得资质等级，即1586家物业管理公司在未获取资质等级的前提下，便对商品住宅社区进行“物业管理”。

来自中国社会调查所的调查数据显示：物业管理公司侵占业主之权益的情况普遍存在。北京大约有将近4000家居住小区，其中90%的小区都存在着物业管理公司利用小区共用部位和设施设备牟取私利的情况。

中国人民大学“北京市物业管理”课题组对北京70个居民小区的调研结果更是令人震惊：业主与物业管理公司发生过严重纠纷的小区占到了80%！产生肢体冲突和暴力冲突的占37%（不包括受到的威胁和恫吓），这些纠纷中“导火索”是因为业主共用财产被严重侵犯和剥夺的占60%。

社区管理中日趋严重的物业纠纷与业主维权，引起了国务院的高度重视，2003年9月1日，国务院正式颁布了《物业管理条例》，北京市如何采取科学的决策程序，依据这部在中国物业管理史上具有重要意义的《条例》，构建切实可行的地方政策体系和实施细则，以尽快解决北京市社区管理中愈演愈烈的物业纠纷与业主维权，已成为了首都各界关注的重大焦点之一。本文试图通过对北京市物业管理体制政策分析，旨在为北京市正在制定之中的“北京市物业管理实施细则”提供一个新的参照视角和政策建议。

二 北京市物业管理体制分析

北京市物业管理体制是伴随着中国传统住房体制改革的推进而不断演进的。透过对传统物业管理体制的系统分析，我们可以清晰地看到北京物业管理纷纭复杂的诸多问题的根本成因。本文将根据产权经济理论，以物业所有权与经营管理权分合变化为特征，把物业管理体制的变迁划分为三个阶段：

1.第一阶段

第一阶段为始于中华人民共和国成立初期，终止于20世纪80年代末、90年代初，物业管理体制表现为住宅所有权与住宅管理权相统一的特征。1990年代初以前，北京居民住房的主体是公有住房，其来源是建国初期没收的官僚资本房产、私房公有化改造，以及1950年代国家逐年投资在北京兴建的大量住宅。公有住房的产权人是国家，即物业产权人——业主是国家，作为物业使用人——居民只是业主的租户。因此，物业的管理决策权、对物业管理公司的选择权、物业服务的话语权天然归国家而不是居民所有，居民只有选择租与不租的权利。既然国家是业主，自然业主需要行使对这一庞大国有资产的管理、运行、维护和监督的权利。进而作为国家的物业管理承担者——房管局应运而生。

这一时期，北京市物业管理体制呈现如下“三位一体”的特征：房管局具有三重身份并对应三种功能，一是政府行政主管身份。作为政府行政管理的职能部门，行使物业管理中行业规范、标准和政策的制定、实施过程的监督，以及相关问题的行政裁定职能。二是产权人身份。作为物业产权人，行使对物业经济管理的权利、享有对物业包括房租的各种收益或权益，监管物业的使用、运行。三是物业服务公司身份。作为物业产权人的被委托人，以分享物业产