依据《北京城市总体规划》（2004～2020年），近郊区的朝阳、海淀、丰台三区近80%的版图已纳入中心城的规划范围。作为“十一五”期间城市化快速发展地区，与北京其他区县相比，三区在未来城市化进程中，人口发展将面临两大挑战：一是在自身农村人口城市化过程中将面临农转非制度安排方面的一系列难题；二是作为流动人口大区，面临人口规模调控和服务流动人口两难选择的挑战。从人口迁移的角度看，三区城市化进程中至少在三个层面，亟须妥善处理以下关系。

一 在区级层面，妥善处理好人口规模调控和服务流动人口的关系

2004年《北京市统计年鉴》相关数据表明，朝阳、海淀、丰台三区有流动人口187.4万人，占全市流动人口总数的54.9%，相当三区户籍人口的42.3%。面对这样一个规模庞大的群体，如何按照规划的目标，在确保人口规模与地区资源承载能力相适应、流动人口规模总量不致有大的突破情况下，做好流动人口的管理和服务工作，是对区街、乡镇政府执政能力的严峻考验。

流动人口规模调控与改善公共服务、提高流动人口服务水平是一把“双韧剑”。一般而言，在流动人口供大于求的情况下给流动人口提供市民待遇会导致流动人口的大量涌入，这也是北京市各级政府和市民所担心的。为此，我们曾从未来首都经济发展态势和全国劳动人口的变动趋势对首都影响的双重角度，做出过“未来北京市流动人口规模不会无限制扩张，2008年前仍可能有小幅攀升，其后的一段时期流动人口规模可能呈现高位盘整甚至略呈下降”的趋势判断。具体到朝阳、海淀、丰台三区而言，高新技术产业、现代服务业和物流园区的发展可能在短期内还会带动流动人口规模的进一步扩张，但由于产业发展的特色，流动人口的结构更多地体现为一种适应性和互补性，即在户籍迁徙制度近期不可能废除，而现有区内人口因种种原因不能满足企业生产和市民生活需求的情况下，大量具有高学历、专业技能的非北京户籍的专业人员和服务于产业发展和市民生活需求的普通非专业人员的到来，适应了企业发展对人才的需求，弥补了市场服务不足的缺陷，对未来三区的发展起着举足轻重的作用。从这个意义上讲，流动人口不是负担，而是财富。

当然，伴随着流动人口的大量涌入，也产生了许多诸如环城带地区环境的脏乱差、犯罪率上升、贫富差距扩大导致的社会冲突加剧等一系列社会问题。这些问题的产生既有发展中必然出现的客观原因，也有我们在制度安排方面的失误，其中包括我们对流动人口和户籍人口实行区别对待的政策原因。统计资料表明，北京目前已经基本扭转了1999～2002年流动人口大幅增长的态势，进入了平稳增长时期。在这样一个大背景下，尽管三区预测流动人口规模还会有一定的升幅空间，但是由于大环境发生了变化，这种升幅的压力会比以前有所减小。相形之下，对流动人口控制性管理产生的负面影响可能会成为当前北京构建和谐社会首善之区的最大障碍。大量事实证明，流动人口规模的大小取决于经济的发展、产业结构的构成和城市功能的空间分布，人为的行政控制并不会有多大成效，反而会因有失社会公平和公正诱发社会冲突和矛盾，而“流动人口不流动”已经成为一种常态，逐渐为人们所接受。因此，我们应该改变多年来一直实行的对户籍人口和流动人口分立并行的管理模式，以“居住地人口治理”模式取代“户籍属地管理”模式，将流动人口纳入常住人口管理体系，实行户籍人口和流动人口的一体化管理和服务。

“居住地人口治理”与“户籍属地管理”模式的本质区别表现在两个方面。一是管理和服务对象不同：前者不分户籍属性和户籍所在地，凡是居住在社区里的人口都是政府和社区组织管理和服务的对象，而后者只对户籍人口中符合户籍身份的人口负责；二是管理方式不同：前者的治理是一个互动的服务概念，即建立在政府与社区组织互动基础之上，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口治理模式，而后者的管理是一个控制性的概念，表达的是政府对人口的控制性管理。

与传统的户籍属地管理模式相比，居住地人口互动治理模式的制度创新主要体现在四个方面：一是建立流动人口按居住地，即街道、乡镇行政管辖区登记备案制度，并附加服务功能。按照属地登记和工