南通市作为中国首批对外开放的14个沿海港口城市之一，伴随着长三角大城市带的崛起，城市经济得到了长足的发展，2003年跻身中国11个GDP超千亿元的地级市行列，2004年、2005年全力塑造“中国近代第一城”新形象，城市化进程加快。在大力发展经济、推进城市建设的过程中，南通市市委、历届政府都高度重视城镇居民的住房保障问题，把改善困难家庭的住房作为重要工作。20世纪80年代末至90年代末，南通市进行了大规模的“解困、解危”和“安居”工程，并且结合“危房改造”，基本消除了人均住房使用面积6平方米以下的困难现象。1999年起又建立了廉租住房的保障制度，由于解困循序渐进，政策不断更新完善，所以，南通市最低收入家庭的住房问题一直没有造成规模积压。自2004年，南通市市区开始试探性地将廉租住房保障范围，向城市低收入群体、“夹心阶层”渗透。2005年以来，国办发［2005］26号、建住房电［2005］33号、建住房［2005］122号、苏政办发［2005］55号等一系列文件的发布，给住房保障制度特别是廉租住房制度的建设提出更高的要求，南通市以国家、省“控制房价、增强政府住房保障职责”的宏观调控政策为契机，在规范全市廉租住房保障制度建设的同时，将市区廉租住房的保障范围正式定位在城市低收入阶层，从制度上解决了廉租住房与经济适用房政策不衔接的问题。

一 南通市廉租住房保障制度建设的做法和特点

南通市自1999年起，建立廉租住房保障制度，先后出台《南通市市区廉租住房管理办法》、《南通市市区廉租住房实施细则》等政策性文件，确立对市区非农业户口的低收入住房困难家庭实行以廉租住房租金补贴为主、特殊情况提供实物安置和租金减免等住房保障的政策，成为南通市住房保障制度的一项重要内容。

为了对市区住房、生活双困家庭起到更为广泛的保障作用，南通市房管局会同相关部门多次对低保户、特困职工家庭住房状况进行广泛调查，在2003年又出台《南通市市区城镇廉租住房实施办法》，将廉租住房的补贴对象由市区城市低保家庭扩大到特困职工家庭，申请家庭住房使用面积从人均不足6平方米提高到10平方米。2004年经过进一步研究，于2004年12月1日起施行《南通市市区城镇低收入家庭廉租住房管理办法》，对廉租住房政策又一次突破和创新，将申请家庭人均住房使用面积从10平方米提高到12平方米，将人均月收入低于上年度市区最低工资标准的特定对象也纳入廉租住房的保障范围。保障对象从最低收入家庭扩展到低收入家庭，涵盖了低保、特困、孤寡、伤残、拆迁、居住危房等困难家庭，并实行发放租金补贴为主，实物配租、租金核减、危险房屋修缮等多种廉租住房保障方式。

2005年5月，国务院办公厅转发建设部、发改委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、银监会等七部门《关于做好稳定住房价格的意见》，被民间称为“国八条”的这项宏观调控政策，引起全国各级政府的高度重视。江苏省出台了《关于切实稳定住房价格促进房地产业健康发展的意见》，进一步强调了各级政府的住房保障职能。南通市认真贯彻国务院、江苏省政府的意见，也出台了相应的文件，并且进一步加强了对廉租住房制度的建设。

（一）摸清家底，建立档案，重新确立廉租住房保障范围

早在2003年，南通市市区廉租住房申请对象已经从最低收入家庭扩大到特困职工家庭，申请住房使用面积也不断提高。但是除了租金减免的情况之外，申请廉租住房租金补贴与实物配租的家庭依然不多。南通市房产管理局会同市民政局、总工会对市区低保家庭与特困职工家庭开展了全面调查，确实符合廉租住房条件的家庭不足200户，每年提出申请的还不超过70户。因此，2004年下半年开始，南通市将廉租住房的保障对象不仅仅限制在最低收入阶层，开始向低收入、“夹心阶层”渗透，并且调查工作也围绕这方面展开，2004年年底，南通市房管局与市统计局合作进行了抽样调查，经过数据分析，20%的南通市市区低收入家庭人均月收入低于500元，人均住房建筑面积最低收入家庭20.89平方米、低收入家庭22.05平方米，其中在住房保障线15平方米（城市人均住房面积的60%）以下的家庭大约3000余户。

为了建立起这些低收入住房困难家庭的档案库，为今后的住房保障工作做好准备，2005年初市房管局在市区几个重点社区发放了4000份