近几年来，伴随着城市经营性用地招拍挂交易和净地出让政策的逐步推广，土地一级开发也渐渐走上了历史舞台，在房地产业的发展、城市建设的推进、城市空间形态的改变中扮演着越来越重要的角色。

所谓土地一级开发是指政府通过下属的土地储备机构或者委托企业按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地储备开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为，其实质就是生地、毛地变熟地^[1]的过程。文中所指的一级开发仅指房地产开发用地的一级开发，并且主要针对政府委托企业进行的房地产开发用地的一级开发。^[2]

目前对于一级开发的研究，持肯定意见的多，挑刺的少，本文希望提供另外一种视角，主要探讨一下一级开发带来的问题。

一 提高土地开发成本，推动地价上涨

出于专业分工的考虑，将某些经济活动一分为二不失为一种降低成本的好方法，但该方法成立的前提条件是，这种拆分是市场的自发行为，其专业化水平提高所带来的收益大于因交易环节增加而导致的成本上升。显然，将原本业务类型上完全雷同的一级开发和二级开发人为的拆分为两道工序并不符合上述条件，加之监管不善等原因，一级开发的实施将在一定程度上提高土地开发成本，推动地价上涨。

1.财务成本提高

在一二级联动的开发模式下，对于规模较大的项目，开发商一般会采取滚动开发的模式，往往是一期的商品房已经开始销售的时候，二期的土地才开始拆迁。对于整个开发项目而言，土地价格是在几年内分期支付的。这样可以降低房地产开发的财务成本，为开发商开发较大规模社区提供便利条件。由于房地产开发中土地占用资金量较大，分期交纳地价款也是很多国家通行的做法。如美国在土地获取上采取期权制度，开发企业只需要以一定的定金（相当于地价款的20%）获得土地的购买权，就可以在未来某一时刻行使该权利，这种方式可以大大节省企业获取土地所需的资金，降低财务成本，提高企业资金的周转率。

实施一级开发后，土地必须在变成净地后才能出让，并且二级开发商又需要在很短的时间内将所有的一级开发补偿款交给一级开发商。对于规模较大的地块，由于市场容量和二级开发商实力的限制，又必须分成几期开发。于是，成片的已经交清了地价款的土地只能闲置，导致大量资金的沉淀，大大增加了房地产开发的财务成本，而二级开发商也只能被动地搞起土地储备（二级开发商进行土地储备的原因很复杂，除此之外还包括：土地增值预期，政府土地供应不稳定，开发周期较长，获取满意的地块难度较大等）。

当然，土地部门尽可以将地块分割得小一点，出让之后可以保证开发商一期就可以开发完。但是，一个显见的道理是，这类小规模的社区在居住环境、配套服务等方面都成不了气候，也无法实现大开发商的规模优势。另一种办法是，将大规模的地块一次性出让后分期供地，分期收取土地补偿款。不过，在现行政策下，该办法只适用于国有企业用地开发项目，如2005年北京市出让的清河毛纺厂用地就采用分期供地的方式。

实施一级开发、净地出让后导致二级开发财务成本高企只是问题的一个方面。另一方面，土地并非在完成一级开发以后就可以直接上市，有些地块从完成开发到出让的时间间隔能达到数年之久。这些地块可能是政府有意进行储备的，也有可能式由于一级开发和土地供应计划脱节导致的，也有可能是政府为了对房地产市场进行调控。原因各不相同，结果则都会导致资源的闲置，一级开发的财务成本逐日上升。按照现行的一级开发政策，这部分财务成本是可以直接进入一级开发成本，也即进入土地招拍挂的底价，最终成为房价的一部分。

2.营业税费增加及利润分成

根据现行的财税制度，一级开发企业需要为其营业所得交纳营业税及其附加税费（营业收入的5.5%），这部分税费是实施一级开发以后新增的，并且，从长期看，都会转嫁到消费者头上。

除了新增的税费外，一级开发企业的利润分成也是房地产开发成本的重要构成。当前，对于自筹资金进行一级开发的企业，各地政府许诺的利润水平一般为8%。即使按照这一利润水平来计算，再加上税费的增加部分（5.5%），因为实施一级开发而新增的费用占到了土地成