社区建设和社区党建是城市社会管理的重要载体和抓手。改革开放以来，上海社会的基层结构发生了巨大的变化，经济与社会生活的多样性增加，原来的“单位制”消解，大量社会职能和责任回归社区，基层社区的作用越来越明显凸显。实践证明，社区建设对于推动上海经济与社会的协调发展，加快政治的民主化进程，维护上海改革、发展、稳定的大局，提高居民的生活质量和社会管理水平，有着十分广泛的现实意义。

一 上海城市社区建设的进展与主要经验

1996年3月，上海市委和上海市政府召开“上海城区工作会议”，下发《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》（以下简称《意见》）的文件，拉开了上海市社区建设的大幕，也成为上海市构建新型的“两级政府，三级管理”体制的起点。根据《意见》所确立的处理地区工作和基层社区关系的原则，街道办事处虽然不是一级政府，却承担了动员全社会共同参与社区管理的功能，成为社区建设的行政“龙头”，这表现在：一方面，街道党政和居民委员会的组织力量得到了前所未有的加强，街道财力得到扩大和充实；另一方面，区政府有关职能部门的派出机构开始按街道对应设置，并建立起了街道党工委和职能部门的联系。

2000年，民政部发布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，正式提出在全国城市社区试点和推广“社区建设”。随后，又发布了《全国城市社区建设示范活动指导纲要》和《全国社区建设示范城基本标准》。2004年12月，中国共产党上海市第八届委员会第六次全体会议通过了《中共上海市委关于加强社区党建和社区建设工作的意见》，对上海和谐社区建设提出了更加系统的指导意见。

九年来，上海市“两级政府，三级管理”的城市管理体制得到了确立和完善，对加强基层政权建设、强化社会服务、促进社会发展和维持基层社会稳定做出了重大的贡献，“社区”的概念逐渐成为整个基层区域社会发展的抓手和依托，形成了一种在全国颇有影响的社区建设“上海模式”。

（一）形成两级政府、三级管理、四级网络的社区建设格局

20世纪90年代，上海面临重振经济和城市建设改造的迫切需要，为了激发活力，由此开启了管理权限下移、放权区县的城市管理体制改革。与此同时，在经济改革和发展中出现了大量新情况、新问题，如原单位体制下的职工在市场化改革中下岗分流、大批居民在城市改造和建设中动迁、大量外来人员的进入、社会流动人口的增加、新经济和社会组织的涌现，以及社会服务事业的发展等等。这些都使上海城市管理对象日益多样、复杂，城市管理任务急剧增加。为此，从特大型城市发展要求出发，上海先后提出并实行了“两级政府、两级管理”，“两级政府、三级管理”和“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革，不断下移城市管理重心。社区功能越来越凸现出来，街道和居委会在城市社会管理中越来越发挥着重要的基层载体作用，有力地推进了“横向到边，纵向到底”的网格化管理格局。

在“两级政府、三级管理、四级网络”体制的推动下，社区管理方式发生了一系列重大变化。首先是改变过去以条为主、强化条线管理、弱化块上管理的状况，转变为实行条块结合、以块为主，有效地调动和发挥了区和街道在社区建设与管理中的积极性。其次是按费随事转的原则，注重事权与财权的对应，充实了街道作为社区建设具体承担者的财力基础，为更好地贴近百姓办好事、办实事提供重要的保障。再次是倡导社会各方参与的管理方式，通过社区党建联席会、社区精神文明共建委员会、街道和居民议事会等组织形式，极大地激发了基层方方面面参与的积极性，充分挖掘社区资源，推动了社区资源整合和资源共享的发展。

（二）多部门合作共建，共同推进社区各项社会事业的发展

目前，上海市城市治理的社区化程度不断深化，伴随公共财政理念的树立，各项公共服务的提供力度越来越大，而且更加向社区层面倾斜。民政、文化、卫生等多个部门在社区投入了更多的资金和项目，使社区的社会服务功能更加完善。

从1992年起社区服务连续十年被列为市政府的“实事”项目之一。在“实事”项目的推动下，社区服务内容和方式不断拓展，以市、区县和街道乡镇三级社区服务中心网络为平台，包含了职业介绍、法律服务、医疗