在国家、市场与社会（同样在政府、企业与公民）的关系中，存在着许多不同的模式。在计划经济时代，只看到国家（政府）的存在，没有市场（企业）和社会（公民）的位置。国家与社会同构，政府与公民的关系类似于“父子”关系，政府对市民的服务体现为一种“父爱精神”。改革开放二十多年来，我们首先解决了市场（企业）身份的问题，经济得到较快的发展，这其中蕴涵的理论，被称之为“政府失灵论”或“市场有效论”。经济的快速发展提高了人民的生活水平，人们在解决温饱问题之后，需要满足更高层次的需求；经济的发展也带来了社会的分化，出现了各种需要救助的困难群体。这些问题，市场本身解决不了（许多问题就是由市场造成的），政府的能力又极其有限，或者说，政府即使有能力，出于公平原则，不同群体的个性化需求也不可能都得到满足。这里就需要通过两条途径来解决这些问题：一方面，扩大政府的能力，提高它对于最困难群体的救助水平，另一方面，需要有“第三部门”（机构和组织）来弥补政府和市场“不到位”（失灵）的地方。这样“非政府非赢利组织”应运而生，一个公民性的社会出现了，政府对社会的管理方式将发生根本性的转变，“治理和善治”的问题也随之而生，这些都为构建和谐社会创造了条件。本文将分三个部分分析讨论在公民社会兴起背景下，上海社会治理方式的转变与非政府组织的发展。

一 公民社会的兴起与非政府组织的发展：全球与中国

一般认为，20世纪90年代以来，善治的理论与实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会或民间社会（civil society）的日益壮大。公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性组织、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”（the third sector）。

（一）确立现代“公民社会”的分析概念

“公民社会”（civil society）的说法来自西方，可以有三个流行的译名，即“公民社会”、“市民社会”和“民间社会”。梁治平认为，“市民”一词强调历史上资产阶级市民与civil society之间的密切联系，其中有“私”的一面。“公民”的概念则突出了civil society中公众所扮演的角色：在法律保护之下自由地交换看法从而形成“公共意见”。所以“公民”具有现代法律意义下的“市民”含义。而“民间”一词包含了一种与国家并存而且至少不是在国家直接控制之下的社会的观念。不过，在汉语世界的历史语境里，这几个与civil society概念有关的关键词显然有着不同的渊源，因此，在被用来指称或描写中国的社会现实，而不只是某个英文词对译的时候，它们的意义是相当不同的。比较而言，“公民”一词最为晚出。它最初进入中国人政治语汇的时间应该是在20世纪初。“市民”与“民间”均属所谓本土概念，它们是汉语世界中的固有词汇，源于古代，沿用于当代，其本义只有很小的改变。尽管如此，无论是在古代还是当代语汇里面，这两个词所具有的意义都是相当不同的。“市民”所指称的只是一个特定范畴的人群，即城市居民；“民间”所指的却是一个远为广大的社会空间，一个普通民众生活和活动于其中的巨大世界。

在1992年以前，市民社会是一种广义的用法，中国知识界是从马克思的著作中了解市民社会这一概念的。在马克思的著作中，市民社会等同于资产阶级社会。而且，对同一个德文单词有的地方翻译成市民社会，有的则译为资产阶级社会。随着1990年代后西方公民社会的兴起，强调公民对政治生活的参与和对国家权力的监督和制约越来越多，学者们倾向于采用公民社会这种译法。从中国大陆的研究状况来看，采用公民社会这一译名比较普遍。而且就中国社会的实际情形来看，中国是一个拥有8亿、9亿农民的农业大国，如果采用市民社会的术语，无形中就将广大农民排斥在外，而且civil society就其政治学意义上，侧重的是公民权利和公民政治参与，所以在当前，这是一种较好且较为普遍的译名。

近期在研究社会转型的理论中有采用“公民社会”的概念来解释20世纪90年代初的苏联与东欧在转型中的剧变。“公民社会”理论引起重视并被用来解释西方国家在前苏联和东欧社会主义国家