2005年初，俄罗斯政府出台的福利货币化改革在全国各地引发了抗议活动，凸现出社会领域存在的深刻矛盾与社会稳定的脆弱性。为了稳定社会局势，2005年9月5日，普京总统宣布实施大规模的社会投资项目，涵盖教育、医疗、住宅和农村等领域。

一 社会福利制度改革

俄罗斯社会福利涵盖了人们日常生活的诸多方面——医疗、住宅公用事业服务、教育、养老、休假、交通、通讯等。享受福利的居民免费或者交纳部分费用即可获得各种服务，联邦和联邦主体两级财政对提供服务的企业和机构予以补贴。

俄罗斯绝大部分福利是20世纪90年代实行的。^[1]在激进改革期间，为了缓解社会矛盾，陆续出台了80部联邦法律及100多条修正案，实施了一整套社会保障措施，主要是以实物形式向居民提供各种服务，居民在住宅公共事业服务、交通通讯、医疗等方面享受各种福利待遇。享受福利人员分为几类，按照类别享受福利，如卫国战争参战人员、参与处理切尔诺贝利核电站事故的人员、残疾人、孤儿、退休者等等。军人、国家公务员（税务人员、海关工作人员、议员、法官等）和财政供养人员（医疗、教育机构的工作人员等）也享受各种福利待遇。据政府的数据，全国有27%的居民（约3000万人）享受各种社会福利；全国40%多的家庭中有成员享受福利。在享受社会福利的人群之中，大多数人（90%）属于退休人员。

（一）社会福利改革迫在眉睫

现行福利制度在缓解社会矛盾的同时，也给社会经济发展造成了严重的问题。

1.国家所承诺的义务与财政的实际支付能力差距很大，政府从未能也不可能完全兑现所承诺的各项社会福利

据财政部的测算，2003年各项福利政策所需资金为2.8万亿卢布（1美元约合28卢布），占国内生产总值的21%，占全国综合财政收入的68%。在当年全国综合财政中，社会政策方面的支出为3190亿卢布，占财政总支出的7.7%。总体而言，每年的社会福利开支约为5000亿卢布，还不及国家所应承担的社会福利义务的1/5。

2.庞大的社会福利给交通、通讯、医疗等相关企业和机构造成沉重的财政负担

由于联邦和地方政府不能完全兑现对企业的补贴，造成相关企业债台高筑，资金周转十分困难，设备严重老化，更新速度缓慢。据统计，交通和通讯企业每年向居民提供各类福利而产生的损失高达500亿卢布。

3.福利待遇造成事实上的不公平

首先是城乡差别突出：30.9%的城市家庭享受交通方面的福利，而在农村地区仅有10.6%的家庭享有这种福利；对城市居民的交通和医疗福利补贴金额比农村居民高出1.8倍；城市居民在住宅方面的福利与补贴金额比农村居民高出1.4倍；许多农村地区没有公共交通、电话、热水和集中供暖等等，农村居民能够免费得到的药品品种十分有限。

其次是贫富差别严重。在现行福利制度之下，贫困家庭所享受到的福利很有限。根据政府的测算：现有福利中的绝大部分（90%以上）被富裕家庭享受；全国10%最贫困人口中只有6.4%的人享受社会福利，而在10%最富裕人口中却有12.8%的人享受社会福利；最富裕人群所获得社会福利的平均金额，比10%最贫困人口所获得社会福利的平均金额高出2.4倍；城市人口所享受的社会福利平均金额要比农村地区高出1.4倍，而农村地区的贫困人口要比城市多1.5倍；在全国所有享受社会福利的家庭中，贫困家庭的比例大大低于富裕家庭。

4.社会福利的金额相对较低，对居民收入增加所起的作用有限

2003年，社会福利方面的转移支付仅占居民收入的14.5%，而全部的转移支付中退休金所占的比例高达70%。如果不考虑退休金，各种社会福利仅占居民货币收入的4.4%左右。

5.绝大多数联邦主体由于财力有限，往往不能如数兑现法律所规定的福利，造成政府失信

对于居民而言，所谓的福利往往有名无实。2003～2004年间，不断有居民向宪法法院提出诉讼，要求政府足额补偿其依法应得的所有福利待遇，并全部胜诉。

总之，现行的社会福利政策已经完全扭曲变形，无法承担相应的社会功能，亦成为联邦和地方政府以及相关企业的沉重负担和经济发展的阻力。福利制度改革已经成为全社会的共识。

（二）社会福利改革方案

政府推行的社会福利改革，亦称社会福利的货币化，其实就是把居民享受的各种福利待遇以现金的形式发放到个人手里，由居民个人自主支配。

2004年8月5日，国家杜马三读通过了第122号联邦法，分别对《俄罗斯联邦主体