导言

促进小城镇的健康、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重要课题。我国小城镇发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。在小城镇发展面临的一系列问题和挑战中，不合理的政府管理体制已成为一切问题的核心。

受国家发改委小城镇研究中心委托，中国社会科学院农村发展研究所“小城镇政府管理体制研究”课题组于2003年7月至2003年12月就“小城镇政府管理体制与小城镇可持续发展问题”开展了专项研究。^[1]课题组就小城镇政府管理体制的现状、小城镇管理体制与小城镇健康发展的关系以及如何构建合理的小城镇政府管理体制等一系列问题，选择4个联合国试点小城镇（深圳市布吉镇、温州市苍南县龙港镇、河南省巩义市竹林镇及陕西省长安县郭杜镇）进行了深入的调查研究，形成了四个案例研究报告。

本报告在上述四个案例调查报告基础上形成。值得指出的是，本报告重点以布吉和龙港两个比较发达的小城镇的政府管理体制问题为参照。^[2]我们认为，研究发达小城镇的政府管理体制和发展问题，具有特殊的意义和价值。发达小城镇长期处于小城镇发展的前沿，其累积和暴露的问题都比较充分，其进行的制度创新和改革也具有很大的参考价值。发达小城镇是未来小城镇发展的方向。因此，研究这些发达小城镇中的发展问题及其与政府管理体制以及相关制度背景之间的关系，对于我们制定未来的小城镇发展政策、建构合理的小城镇政府管理体制具有十分重要的参考价值和实践指导意义。

本报告共分四部分：第一部分首先对当前发达小城镇经济社会可持续发展中所面临的矛盾与问题进行了深入描述和分析，目的在于指出小城镇政府管理体制弊端已经产生了影响小城镇可持续发展的一系列不良后果；第二部分着重描述和分析了当前小城镇政府管理体制本身所存在的问题与原因；第三部分根据实证调查对如何建构小城镇发展的治理结构问题进行了讨论和反思性总结；最后，在第四部分指出制度创新是小城镇发展的必由之路，并提出了促进小城镇发展的改革对策和若干政策建议。

一 发达小城镇经济社会可持续发展的现状和问题

深圳市龙岗区布吉镇和温州市苍南县龙港镇分别代表了两种不同的小城镇形成和发展方式。布吉镇代表珠江三角洲地区以外来资本投资和工业化为主的外发型小城镇发展模式，龙港镇则是著名的“农民城”，是依靠本地农村工业化聚集而产生的内发型小城镇的典型。如果我们把“小城镇建设运动”中形成的建制镇划为两类，即主要因社区产业结构转变自然生成的建制镇与主要由行政力量推动靠行政方式创建的建制镇的话，则这两个发达的小城镇均属于自然生成的发达小城镇典型。它们都是全国高度发达小城镇的典型，代表中国沿海发达地区小城镇的最高水平。两个小城镇城市化特征比较见表1。

表1 温州市龙港镇和深圳市布吉镇城市化特征比较

（一）发展现状

1.规模大

两个镇最突出的共同特征是规模大。虽然它们在行政建制上还是小城镇，但是就其社会经济总量规模而言，它们已经进入了中小型城市的行列。布吉镇是深圳市龙岗区所辖的一个距深圳市中心最近的一个建制镇，镇域面积为86平方公里，2000年普查人口约为55万人。但据调查时（2002年8月）公安部门最新统计，实际人口已达近100万人（其中户籍（含蓝印户口）人口为78000人）。布吉镇下辖15个行政村和10个居委会。2001年底镇域GDP为47.6亿元、税收达15.88亿元、出口创汇20亿美元、人均收入9000元。由此可见，无论是以社会经济总量还是以人口规模观之，布吉镇都已经达到了内地大中城市的水平。布吉镇以其规模和人口可以说是当时中国的第一镇。

龙港镇位于浙南温州市苍南县鳌江边上，属于一个沿江的内陆小城镇。2002年全镇总面积为80.7平方公里，常住人口28万人（其中户籍人口23.1万人），其中建城区城区面积12平方公里，人口12万人。2002年实现国内生产总值42.88亿元，工业总产值96.44亿元，财政收入3.02亿元。本级财政收入为2.67亿元，是浙江省中心镇平均值的4.4倍。

由上可见，虽然它们在行政建制上还是小城镇，但是就其社会经济总量规模而言，它们已经进入了大中城市的行列。

2.发展迅猛，发展速度快

布吉镇由农业经济转向工业经济主要是通过外来资本聚集、依靠发展劳动密集型工业，通过这种“两头在外