2004年中央计划从风险基金中拿出100亿元补贴粮食主产区粮农，但是如何补贴，目前并没有明确的方案。从安徽省全省和吉林省东丰县直补试点的做法看，还存在不少不完善之处；而且考虑到今后我国粮食市场可能发生的情况，对粮农光有直补是远远不够的。如何补贴种粮农民，应该说国外有一套比较成熟的做法，我国应该在相关政策设计时加以学习和借鉴。

一 欧盟、美国对农民直接补贴的主要做法

欧盟和美国政府对粮食的调控在很长时期内，主要是通过休耕计划和价格支持两大手段来实现的，所应对的问题主要是粮食过剩。其核心目标是保障农民收入和提高农产品竞争力。但是，价格支持政策的效率低，并且与WTO的平等贸易规则相违背，所以最近10年，欧盟、美国都开始实行对农民的直接补贴，这在欧盟《2000年议程》和美国1996年、2002年《农业法》中都有明确体现。

欧盟和美国直补方案的共同点是：①补贴与基础面积和单产水平挂钩，而不与当前的价格挂钩。其计算公式是，直接补贴额＝直接补贴率×补贴单产×补贴面积。②补贴范围不局限于粮食，而是包括各种谷物、油料作物、蛋白作物、纤维作物等绝大多数作物，同时，对每一品种都制定了相应的补贴标准（补贴率）。

欧盟和美国直补方案的不同点是：①欧盟的基础面积为1989年、1990年、1991年的三年平均值，并且基础面积等于补贴面积；而在美国，补贴面积等于基础面积乘以85%，并且基础面积的确认较为复杂，简单地说，美国农民可在两个方案中选择其接受补贴的面积：一是1998～2001作物年度4年的平均种植面积；二是2002年生产灵活性合同面积。②欧盟的补贴单产是当前的单产，是每年变化的；而美国的补贴单产是固定的，但单产的确认也比较复杂，不同品种的单产水平的确认方法并不一样，较常见的是1998～2001年平均单产乘以93.5%。可以看出，欧盟直接补贴属于“蓝箱”政策，而美国的直接补贴属于“绿箱”政策。③欧盟有些作物的补贴率是固定的，有些则是每年都要变化的；而美国对每个品种的补贴都是固定的，比如，2002～2007年，美国的小麦直接补贴率0.52美元/蒲式耳，玉米是0.28美元/蒲式耳。

最近两年，由于WTO新成员的加入和谈判的压力，欧盟内部经过激烈的谈判已经于2003年6月通过决议，决定从2005年开始逐步改变以前与当前单产挂钩的补贴方式，代之以“单一的农场补贴”，以2000～2002年为基期，核定每个农民获得的补贴额，一经确定，补贴就与当年生产多少无关。可见，欧盟直接补贴已开始由原先的“蓝箱”政策转向“绿箱”政策。这一政策有一定的变化弹性，主要是允许成员国保留挂钩补贴的25%，并可推迟两年执行单一补贴政策等。

二 欧盟、美国农业补贴的基本经验

欧盟、美国在实行直接补贴的同时，并没有取消价格支持和市场稳定政策。欧盟在实行直接补贴的同时，仅仅降低了价格支持水平（2000年、2001年谷物支持价格降低了15%），高于世界市场价格的内部干预价格支持仍然发挥着重要作用。

美国1996年《农业法》取消了目标价格支持政策，导入了直接补贴政策（称“生产灵活性合同支付”），但仍然保留了无追索贷款（相当于最低保护价）。2002年美国《农业法》继续实行直接补贴（称“固定支付”）和无追索贷款（称“营销援助贷款计划”），同时又实行了反周期支付计划（即反周期性价格波动之意，是对1998年“市场损失紧急援助计划”的法制化），而且反周期补贴的预算占了整个农产品支持计划的2/3。这样，美国《农业法》就为保障农民收入提供了三条保障线（见图1）。

图1 美国农业补贴工作示意图

美国农业补贴中除直接补贴外，还有另外两项具体内容。

（1）营销援助贷款计划。政府确定每一作物品种的营销贷款率，贷款率相当于支持价格，例如，小麦的贷款率是每蒲式耳2.75美元，玉米是每蒲式耳1.95美元。农民在按贷款率将粮食抵押给美国农业部的商品信贷公司（CCC）时，获得营销贷款。在市场价格低于贷款率的情况下，农民可以放弃抵押的粮食，同时贷款就自动成了销售收入，而不需要再偿还贷款；如果市场价格高于贷款率，农民还可以把粮食再要回，自主销售，并偿还贷款及相应利息。但一般的做法是，即使是市场价格低于贷款率，农民也直接到市场上出售，低于贷款率的部分，由国家补贴，即差价补贴。

（2）反周期支付计划。