一 当前社会保障资金财政管理存在的主要问题

尽管伴随着我国社会保障制度改革的深入，各级财政部门逐步加强了社会保障资金的财政管理，出台了一系列的财政管理制度和办法，但与社会保障资金的日益增长和广大社保对象对社保资金财政管理的要求相比，还存在很大差距和不足，主要表现在以下几方面。

1.对社会保障资金财政管理机制不健全所引发的危机感和紧迫感缺乏足够认识

组织和管理社会保障活动是政府的职能，为社会保障提供基本的财力保证是政府财政的责任。虽然不是所有社会保障项目都是由财政提供财力保障或兜底作用，比如补充社会保险无需财政兜底，基本社会保险也主要依靠个人和单位缴费提供财力，但是基本社会保险一旦出现亏空或赤字，政府财政有责任兜底。财政部门有的同志担心财政介入社会保险资金管理，会加重财政负担，所以采取少介入或不介入社会保险资金管理方式，其结果因为财政部门的不介入而导致社会保险资金管理的不完善和资金的流失、浪费而形成的资金缺口或亏空，还是要财政承担最终补偿责任。与其少管，不如多管；与其不管，不如早管，是财政的责任想赖也赖不掉。而目前社会保障资金财政管理机制不健全，对资金收缴能否及时足额、资金支付是否按标准、资金投资是否达到增值目标、管理手段是否健全缺乏足够重视，与财政部门对自身所应承担的责任和由此引发社会保障资金收支管理混乱和不平衡日益加大的危机感缺乏足够认识有着密切的联系。

2.财政管理手段单一

目前财政部门管理社会保障资金的手段主要限于会计制度和财务管理手段，虽然对约束社会保障收支会计记录和收缴、使用的过程有一定的规范作用，而把资金管理的责任推给社会保障业务主管部门，在一定程度上也助长了社会保障资金收支管理的流失和浪费现象。如对社会保险基金收缴能否做到及时、足额收缴，对拖欠和拒交行为能否及时处理，对缴费单位和个人的缴费基数是否真实、有效，财政部门不掌握基本情况，而主管部门因为不承担补偿责任而不够重视，加剧了基金收缴的流失。与目前社保资金管理体制“五龙治水”相适应的，社会保障资金也是分散在各个部门管理，尚无综合反映全社会社会保障资金规模和结构变动情况的工具，究竟全国有多少社会保障资金，有多少项社会保障资金，没有谁能说清，更难以了解和调控社会保障资金与经济发展水平的相互关系，而政府预算中包括的社会保障资金也分散在公共预算支出的各类别中，而且主要反映的是一般税收安排的社会保障经费和补助支出，以至于各级政府财政究竟每年需要承担多大的社会保障责任，始终是一笔说不清的糊涂账。正因为税收对社保基金征缴的缺位，政府预算对全社会社保资金综合反映的缺位，使政府财政在社会保障资金管理中一直陷于被动。

3.社会保障预算编制的滞后，不仅不能适应社会保障制度日益健全、覆盖范围日益扩大的客观要求，也使复式预算的编制名存实亡

我国的社会保障制度改革已进行了20多年，在城镇已基本建立起企业职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险、城市居民最低生活保障、社会优抚安置、社会救助、社会福利和社区等制度组成的社会保障制度体系；在农村初步建立了农村合作医疗、农村低保、五保户供养、特困户救助和灾害救助等内容构成的农村社会保障制度基本架构。在城市还在进行企业年金制度、补充医疗保险制度等改革，在农村也在进行农村养老保险制度的试点改革。随着我国社会保障制度的日臻完善，亟待从统计和管理上有一个综合反映社会保障资金规模和结构的政府工具，政府预算如何综合反映和规范化管理全社会社会保障资金显得尤为迫切，而目前社会保障预算虽然讨论了多年，但始终没有列上议事日程。从政府预算管理改革看，早在党的十四届三中全会提出要“完善复式预算制度”，目前关于国有资产经费预算已经出台初步方案，不日将成为政府有效管理全国国有资产及经营收益的重要手段。从复式预算的构建看，如果社会保障预算还处于空白状态和讨论之中，那么我国复式预算制度必然会残缺不全，因此，加快社会保障预算的编制也显得更加迫切。

二 国际上不同国家编制社会保障预算的经验

社会保障预算在世界其他国家出现也只有30～50年的时间，