一 问题的提出

构建农村和谐社会的基础和根本在于农村经济的增长、农民收入的提高与农村社会的发展。其中，农村经济的增长是首要因素。而制约农村经济发展的瓶颈是农村金融问题。自农村合作基金会被撤销、国有商业银行在农村地区的机构撤并后，农村信用社扮演了农村金融主力军的角色，并取得了正规农村金融供给的垄断地位。但大量的研究表明，农村金融70%的需求是靠民间金融来满足的^[1]，农村信用社并没有发挥政府所期望的作用。

近年来有不少专家、学者对农户贷款问题作了许多研究，罗恩平（2005）从风险因素、成本因素、地区差异因素以及信用制度建设因素等方面对福建省农村信用社的农户贷款进行了实证分析；谢平（2006）对农村信用社的改革绩效进行了初步评价，并对农村信用社的股权结构和治理结构进行了实证分析，认为试点农村信用社股权分散，仍未能从根本上摆脱内部人控制的局面。但是，面对农村信用社同农户之间较低的交易水平，学界缺乏从农户、信用社和国家政策三方对这一经济现象的系统探讨，尤其是缺乏从农村信用社政策角度的反思。

为什么农村信用社不愿意为农户贷款？国家现行的农村信用社政策在鼓励信用社为农户贷款方面是有效的吗？信用社自身能完全解决农户的贷款需求吗？本文试图对这些问题进行回答。

二 农户融资特点与农村信用社的农户贷款

我国仍然是一个商品经济不发达的国家，自然经济和半自然经济还占相当的比重。农村交通条件差，信息传递不便，交易双方信息不对称程度高，资金的供给和需求市场严重分割。农村金融机构面对的是数量庞大、高度分散、经营规模狭小、对贷款额度需求不大且缺乏担保和抵押品的农户，这就决定了农村信用社给农户融资的交易费用相对较高；另外，农业生产的季节性强、周期长、受自然资源和自然灾害的影响严重，农民收入总体水平低且波动性大，从而增加了融资的风险。在此基础之上的农户资金需求表现以下特征。

一是贷款数额小。家庭经营的规模决定了用于家庭生活和生产方面的贷款需求规模不会太大。这种状况意味着农村信用社为农户贷款必须付出高昂的成本。

二是希望采用较少抵押甚至无抵押的贷款方式。由于土地的所有权不属于农户，土地不能用于抵押，住房作为农户最基本的生活保障又很难被用于抵押，因而农户可用于抵押担保的资产很少。农村信用社在提供贷款时经常要农户提供银行存单作质压，但贷款的农户往往没有银行存款。这种状况决定了如果农村信用社给农户贷款，要么承担较高的风险，要么为降低风险付出更多的信息搜寻成本。

三是农户希望贷款手续简便、灵活、及时。因为农户的贷款需求具有很强的时间或季节性，烦琐的手续会贻误时间，往往造成贷款尚未批准，需求时机已过。

四是农户自身经济实力弱，同时缺乏技术和经营管理能力，因此，在向信用社申请从事非农业项目所需经营资金时，往往被信用社认为风险大而得不到信用社的资金支持。

五是农户的消费需求（盖房、婚嫁、子女教育等）有时远远超过生产型需求，而农村信用社对农户的生活消费需求不太愿意给予贷款，农户的消费需求贷款不如生产性需求贷款更容易得到满足。

这是农村信用社面对的农户贷款的基本情况。农户贷款的低数额、高风险等特点使具有自身独特经济利益的农村信用社不愿为农户贷款，他们更倾向于将资金贷放给企业、购买政府债券或进行同业拆借。所以，在现实中经常看到在很多农户贷款得不到满足的同时，相当一部分农村信用社将自己的存款用于购买国债或进行同业拆借，亦即所谓的“农户贷款难，信用社难贷款”。

三 农村信用社的法人治理与农户贷款

2003年启动、2004年全面推开的新一轮农村信用社改革试点，就其产权形式而言，有股份制、股份合作制与合作制；就组织模式而言，有农村商业银行、农村合作银行、县联社一级法人以及县乡各为一级法人的组织模式。农村信用社的产权结构决定了其法人治理结构。农村商业银行、合作银行和农村信用的产权结构与法人治理结构在很大程度上影响了其对农户的贷款。

从产权结构来看，这次农村信用社改革在一定程度上突破了原来名义上社员所有，实际上国家所有的产权模式，尤其是商业银行模式，产权变得更为清晰了，这对于农村商业银行自身发展十分重