在过去的几年中，中央一系列的文件和2006年的一号文件，都强调了要加大对三农发展的投入力度，对农村采取“多予少取放活”的发展方针，新农村建设、义务教育“两免一补”、农村最低生活保障、新型合作医疗以及政府专项扶贫活动等，构成了这种战略的重要内容和实现途径。本报告将对中国农村社会政策实施状况进行综述和分析。

一 报告数据来源

本报告是建立在对江苏、江西、宁夏三个省（区）的三个县——L县、H县、Y县的实地调查的基础上形成的，调查从四个层次即县级层次、乡镇层次、行政村层次和农户层次展开，分别对各项政策的具体内容、实施概况以及农户参与和受益情况进行了调查。调查方法主要包括关键人物访谈和调查问卷。

问卷调查中农户的选取主要由调查人员随机走访确定，每份问卷均由调查员在访谈过程中亲自填写。本次调查共发放农户问卷900份，回收有效问卷881份。调查农户来自6个行政村。

根据调查统计结果，调查农户的平均收入为3101元，分省区来看，江苏、江西、宁夏三省（区）的调查点农民年人均纯收入分别为4347元、3513元和1569元，收入差距比为2.77∶2.24∶1，江苏、江西和宁夏三省（区）分别是我国东部、中部、西部地区比较有代表性的省份，其收入的差距也可以反映我国的东、中、西部的差距，从这个数据可以看出，我国东西发展差距是比较明显的。

调查农户中贫困户有236户，占到26.8%，一般户567户，占到64.4%，富裕户78户，占到8.9%。富裕户和贫困户之间的收入差距十分明显，富裕户人均纯收入为7071元，中等农户人均纯收入为3426元，贫困户人均纯收入为1940元。富裕户、中等户和贫困户的收入比为3.64∶1.77∶1，东西部收入差距较大。

在被调查的881个农户中，有580个农户表示目前家庭生活中存在困难，占到65.9%，只有300户农户表示没有任何困难，占到34.1%。在这些农户中，36.2%的农户认为目前存在的最大困难是缺少发展资金，21.9%的农户最大困难是医疗负担重，其次是缺乏劳动力、住房条件差和教育负担重。发展资金的缺乏影响农户的生产性投资，严重阻碍农户生计的发展；重大疾病是造成部分农户生活陷入贫困的一个最重要原因，疾病一方面大大增加农户的生活开支，一方面也可能造成农户家庭劳动力的缺乏，使农户陷入贫困的恶性循环；近几年国家在农村义务教育方面出台了很多优惠政策，在一定程度上减轻农户的教育负担，但有些地方乱收费的现象仍然存在。

对于农户家庭最需要的帮助，超过半数的农户认为最需要的是提供贷款。贷款一方面可以发展生产，如买农药、化肥、种子、做买卖等，另一方面可以用于盖房子、娶媳妇、看病等急用情况。除了贷款，20.3%的农户希望能够获得政府部门的救助和补贴，如教育“两免一补”、医疗救助、临时救济，等等。此外，改善社区基础设施、提供就业机会、技术培训也是农户希望获得帮助的几个方面。

二 各项政策实施的基本情况和存在问题

（一）新农村建设政策实施概况

2005年10月，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》），提出今后5年的8项工作任务，其中第一项就是建设社会主义新农村。《建议》中指出：

要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。

调查发现，无论是各个部委还是各个省区，都把新农村建设作为推进农村发展工作的一个重要指导方针，并且都采取了相应的措施来进行新农村建设，为各地农村的发展和资源的整合起到了积极的作用。但是从各地实践来看，新农村建设并未形成体系，各地对新农村建设理解不尽相同，因此，在新农村建设上的投入差异也很大。新农村建设的资金主要由地方政府负担和整合中央转移支付的其他支农资金，中央并未进行专门的预算安排，这也导致了地方政府官员普遍反映的建设资金不足问题的出现。各地政府在新农村建设方面强调村容整洁，进行了一些基础设施建设活动，而对新农村建设中所提到的“生产发展”几乎没有涉及，这也背离了农民最为关心的需求。调查显示，农户对新农村建设方面的首要需求是生产发展。虽然中央政府多次强调在新农村建设方面不要搞形式主义，不要超出地方财政能力，但在实践中一些地方