一 引言

农村的法律服务，有利于在基层化解矛盾，促进农民从信访到信法的转变，促进乡土社会向法治社会的转变，利于促进和谐社会的构建。随着依法治国基本方略的确立和推行，中国的法治建设，取得了引人注目的发展，但在农村地区通过法律维权还存在较大的困难。具体表现为农村法制建设滞后和城乡间的法律服务资源的不平衡分布。2006年为配合社会主义新农村建设，司法部发出通知要求各地法律服务工作者面向农村积极开展法律援助工作，为生活贫困、缺乏支付能力的农民，特别是老弱病残的农民、妇女和儿童提供免费法律服务，在北京延庆县等一些地区出现了农村公益法律服务体系试点，由政府“买单”为农民提供法律服务。虽如此，在广大农村地区，由于资源的匮乏，政策与实践还存在着较大的断层，广大农村地区仍然表现出法律服务资源极度匮乏的状况。

农村地区的法制建设往往要落后于农村社会经济的发展，虽然于2006年免征农业税后，农村地区进入后税费时期，农村基层政府开始从管理型向服务型转变，但是，由于历史上形成的农村地区的压力型体制，农村基层工作往往还是处于“人治”状态，在日常管理中不能依法治乡治村，往往依靠强制措施对农村进行管理，常常出现有法不依、执法不严、以权压法、以言代法的法制建设滞后现象，挫伤了农民对于法制和基层权力的信赖。

此外，在一些农村，由于固有的程序格局，以及长期的文化习俗形成了以宗法族规、礼俗、习惯等为主的社会控制手段，而忽视法制的力量。农村法制建设滞后表现为：农民集体上访、暴力抗法等影响社会稳定的问题；农村地区宗教迷信问题；农村地区特大恶性案件频发以及农村地区的赌博问题等。

法律服务体系资金和人力资源，在城乡间呈现不平衡分布的格局。伴随着城乡二元体制，法律服务建设也呈现出城乡二元结构，法律服务机构和人才主要集中在城市，农村难以得到优质高效的法律服务。农村法律服务的作用主要体现在预防和解决各种涉农纠纷，维护农村法律事务当事人合法权益的作用（张立平，2006）。

中国于20世纪80年代初期，开始在城市快速地发展法律体系，从而造成了法律体系资金和人力资源政策层面驱动的城乡间的不平衡分布，而且，由于经济因素的驱动，法律人才流向经济发达地区，使得法律服务资源的城乡二元分布的问题更为突出。农村地区农民权利意识弱、不了解法律体系，打官司和雇佣律师都是贫困农民不能负担的。国家只为刑事案件中的死刑和未成年人的案件提供免费的法律援助，但是对于民事案件和其他刑事案件是否提供法律援助就存在很大的随意性。

二 政策导向下的基层法律服务发展趋势

2005年6月底，全国共有11691个律师事务所、11.8万执业律师和3万多律师助理，其中大部分在大中城市（于呐洋等，2005）。在城市律师趋于饱和，因此出现法律服务人员退出城市、退出诉讼的政策倾向。但是在广大农村地区由于律师的极度缺乏，政策层面希望基层法律服务人员成为为农民提供法律服务的替代力量。

法律服务工作者主要从事民事、行政代理，法律咨询，代书，民事调解，见证，担任法律顾问等工作。法律服务工作者与律师最主要的区别在于执业资质和业务范围上的差异。法律服务人员不具有律师执业资格，绝大多数不具有法学高等教育背景，他们通过司法部组织的法律服务工作者执业资格的考试，实习期满后在法律服务所工作。

正是由于法律服务工作者的准入门槛低于律师，法律服务工作者的收费标准也相应低于律师，以广东省为例，不涉及财产关系的案子律师收费在3000～9000元，而基层法律工作者收费标准是律师的1/10，在300～900元。涉及财产关系的案子收费分为基础费用和据标的额按比例的收费。律师基础收费1000～8000元，基层法律工作者基础收费500～1000元。业务范围方面，法律服务工作者与律师最主要的区别，是法律服务工作者不能代理刑事案件。表10-1中详细列出了基层法律工作者与律师的差异比较。

表10-1 基层法律工作者和律师的差异比较

基层法律工作者最早于20世纪80年代末出现在广东、海南、福建、河南等地的农村地区，开展调解生产经营纠纷，代书、解答法律咨询等简单的法律服务工作。1984年以后，在政府的肯定和推广下迅速在全国得到发展。到2000年，基层法律服务所有33219个