一 长株潭城市群土地政策改革的背景分析

长株潭三市是湖南省经济发展的核心区域，随着经济一体化的快速发展，尤其是长株潭城市群的快速推进，城市化导致的城乡建设用地迅速增加，各大城市建设用地指标控制较为严格，而这些城市下辖周边县市的用地指标相对宽松，并且各类用地矛盾日益尖锐，土地问题日趋凸显。因此，对长株潭城市群土地政策进行专题研究，可在中部城市群崛起的土地政策改革方面，尤其是长株潭经济一体化快速推进条件下的土地政策的调整与创新方面，提供决策参考；为长株潭城市群纳入国家综合配套改革试验区提供土地政策调整与创新的前期研究。

（一）建设长株潭城市群“两型社会”综改试验区的政策改革要求

1.城市群的协调机制

在国内区域经济一体化的进程中，“行政区经济”成为最大的阻力。由于地方政府深度介入经济活动，生产要素在跨行政区划流动时明显会受到权力的阻隔。典型表现就是，同一区域的不同地方政府出于对地方经济发展和财政收入的追求，会进行相同的产业布局，争夺项目，重复建设，产业雷同，形成低水平的恶性竞争。而基础设施建设则各行其是、独善其身，导致资源极大浪费。

长株潭三市在长达20年的整合过程中，也深受行政区划的制约。在不同的历史阶段，总会有不同的声音或方案出现。而长株潭城市群究竟是需要一个柔性的区域协调机构，还是通过行政区划上的合并来解决这个难题？长株潭三市为各城市之间的相互协调正在不断地探索之中。

2.发展方式的转变

国家“十一五规划”提出要“建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”。这是“两型社会”的由来，已经被普遍认为是一项基本国策。张萍认为，长株潭建设“两型社会”的试验，完全符合国家改变经济增长方式、确立新的增长模式的战略抉择。“如果长株潭能够在新型工业化、新型城市化的建设上取得突破，带动整个增长方式的升级，那就是整个国家的突破，是一个国家级的贡献。”

3.符合国家“中部崛起”的战略

中部六省不约而同地将发展重点寄希望于打造强势的城市群。中央在《关于促进中部地区崛起的若干意见》中确立了武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带作为“中部崛起”的重点。长株潭城市群的发展将受益于国家对中部整个板块的重视。湖南全力打造长株潭城市群，就是为了弥补湖南省内缺乏具有辐射能力的大都市的不足。

众多专家学者都认为，“两型社会”的建设涉及整个经济增长方式的转变，必然要求在投资政策、财税政策、土地政策、生态补偿政策方面进行“先行先试”。而为了集约利用土地资源，优化土地结构，实行统一储地，整体提升三个城市的级差地租水平，必然要进行土地政策上的调控，例如凡利用荒山、荒地、荒坡等国有未利用土地进行生态建设的，免交土地出让金；用于商业、旅游、娱乐等项目免交部分土地出让金；投资工业生产建设的，政府未进行基础设施投入的，可免交部分土地出让金；政府已进行基础设施投入的，土地出让金按成本地价收取，等等。

（二）建设长株潭城市群“两型社会”的现状分析

长株潭城市群城市化和工业化的发展，不仅带来了经济的快速增长，也产生了一系列的问题。其中以消耗资源与牺牲环境为代价的传统经济增长方式，所造成的土地资源破坏和环境污染的严峻形势，使我们不得不正视资源与环境问题。

1.耕地资源紧缺，资源利用效率低

一方面是人均占有量相对贫乏导致资源紧缺，另一方面是资源利用存在效率低、浪费大的问题。

表1 2005年长株潭三市人均耕地面积和能耗统计比较

从表1可以看出，长株潭三市的人均耕地面积小于全省和全国水平，而能耗水平除长沙外其余两市都高于全省和全国水平。而且，随着长株潭城市群重化工业的进一步发展，单位能源消耗还会呈继续上升的趋势。一方面人均资源少，另一方面资源利用率低，资源浪费和环境破坏严重。面对经济社会日益增长的资源需求，目前长株潭城市群面临的资源形势十分严峻。

2.环境污染问题相当严重

长株潭城市群的环境污染问题相当严重。2006年9月湖南省人大组织的洞庭湖环境保护的情况调查结果，以及湘江、资江等河流曾出现过的污染事故等都说明了这一点。2005年湖南省环境状况公