一 研究背景

中国是世界上最大的发展中国家，农村人口占总人口的80%，农村教育的发展对我国的现代化事业具有举足轻重的影响。2006年起，中国逐步把农村义务教育全面纳入到公共财政保障范围，建立中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制（以下简称“新机制”）。^[1]“新机制”的实施，对于农村义务教育发展具有里程碑的意义，实现了农村地区“人民教育人民办”到“人民教育政府办”的重大转变。

由于财政拨款成为农村中小学预算经费的主渠道，财政资金的分配、管理及拨付都有规范的程序，加强中小学的经费管理，提高教育经费使用效益，就显得尤为重要。科学、规范、民主的教育经费管理制度是确保教育经费充足和有效使用的制度保障，而教育预算制度则是教育经费管理制度的基础与核心。按照我国农村义务教育经费保障机制的改革步骤，2006年、2007年两年分别在西部地区和中东部地区分区域试行农村中小学经费预算，从2008年开始正式编制农村中小学经费预算。

农村中小学预算是指农村中小学根据教育事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，它反映了农村教育事业发展计划和发展规模，以及农村中小学对教育经费的需求，是农村中小学财务工作的基本依据。根据统计，目前我国有农村中小学30.48万所，在校学生近2255万人（此处包括小学、普通初中和职业初中的数据），^[2]中小学作为预算编制的基层单位，数量极为庞大。与此同时，县级财政预算中平均有23%用于当地的基础教育，政府投入总量巨大。^[3]但对如此重大问题——教育预算制度的理论研究和实际探索并不充分。

基于该问题研究具有的重要意义，由国际行动援助中国办公室资助并支持成立了“中国农村中小学预算调研”项目组，于2009年9～11月对东中西部地区的浙江、江西、广西、贵州、甘肃、陕西6省份部分农村中小学预算进行了实地调研。^[4]

二 教育预算制度与政策的沿革

教育预算与管理是公共预算与管理的一部分。教育预算是国家各级政府和各级各类教育机构的年度收支计划，是国家及地方财政预算的重要组成部分。国家各级各类的教育预算资金的来源、分配、使用、收支规模的确定，都需要通过教育预算来实现。

1995年实行的《中华人民共和国预算法》、1996年的《中华人民共和国预算法实施条例》、1997年的《事业单位财务会计准则》以及1998年的《中小学校财务制度》和《中小学校会计制度》确定了我国中小学教育预算制度和管理体制的大致框架以及教育预算的基本程序和内容，只不过几乎所有的中小学都没有建立过预算制度。从2006年开始，随着农村义务教育经费新机制的出台和《中华人民共和国义务教育法》的修订，国家要求加强县级预算管理，建立健全农村中小学预算编制制度。对农村中小学经费实行“校财局管”，各项收支都要统一编入县级财政预算，农村中小学预算要清晰地反映学校所有收支项目，做到完整准确，公开透明。^[5]

按照1997年颁布的《中小学财务制度》规定，中小学校实行“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法。教育财政预算制度包括预算编制、审批、执行、评价和监督几方面的制度。由于编制是整个预算过程的起点，决定着整个预算制度的好坏，本研究主要关注编制环节。

三 本次调研的主要发现

（一）农村中小学预算编制的现状

1.编制程序

在县级层面调研的浙江、江西、广西、陕西省份的4个县均实行政策规定的“两上两下”预算编制程序（见图1）。

图1 农村中小学预算编制流程

2.编制时间

一般编制的时间会根据市里发放的文件执行，我们调研的地区都是从10月份开始编制下一年度的预算，次年的3月左右召开人代会批准预算。从编制时间来看，基本有半个月或一个月的时间留给学校编制预算。例如，2009年浙江调研县从10月10日开始编制至11月15日“一上”，约45天；广西调研县从10月10日开始编制至10月30日“一上”，约20天；陕西调研县从10月20日开始编制至10月30日“一上”，约10天。

3.编制方法

目前调研地区编制教育预算基本实行的都是增量法，即教育财政收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的教育发展情况加以调整之后确定。在一些项目上，试点使用零基预算，即教育财政收支计划指标确定，只以新的预算年度教育发展情况