从公众的角度出发，司法公信力是公众与司法之间的一种信任关系，是公众在与司法相互作用的过程中形成的对司法的信任、信赖程度，及公众通过认知形成的对司法的评价。司法是否可信，在多大程度上可信，可通过公众对司法的认知来实现。行为经济学是心理学与经济分析相结合的产物，是当前最为实用的经济学。^[1]借助行为经济学的最新成果来分析司法公信力的生成机制，有助于加深对公信力问题的理解。对于司法公信力的研究，一般作抽象性、全景式研究的多，区分具体审判类型作专项研究的极少。本文拟借助行为经济学的理论来专门研究行政审判的公信力问题，力图从分析工具和研究视角两个方面有所创新。

一 危机重重：行政审判公信力现状素描

说行政审判的公信力面临重重危机，绝非笔者危言耸听。我国行政审判的公信力不高，在三大审判中其公信力远低于平均值。根据最高人民法院最新公布的2011年全国案件的数据^[2]，发现行政案件呈现以下特点：（1）行政案件收案数少。2011年，全国法院一审新收刑事、民商事、行政一审案件7596116件。一审新收案件中，刑事收案845714件，占11.13%，民商事收案6614049件，占87.07%，行政收案136353件，仅占1.80%，不到全部一审收案数的2%。全国每1万人中仅有1.02件行政案件。（2）行政案件上诉率高。2011年全国法院行政案件上诉率均值为69.3%，即约70%的一审行政案件当事人会选择上诉。同期全国法院上诉案件占一审结案的比例为9.39%，其中刑事案件11.78%，民商事案件8.77%，行政案件24.55%。（3）行政案件再审率明显上升。2011年，全国法院受理的再审案件中，新收刑事案件下降8.97%，民商事案件下降7.74%，行政案件上升8.01%。在民事案件、刑事案件所收再审案件数大幅下降的同时，行政案件再审收案数却呈大幅上升趋势。概括而言，“从全国范围来看，当前行政审判普遍存在上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、行政相对人服判息诉率低等现象。这就是所谓的‘两高两低’现象”。^[3]

表1是1989～2011年全国法院一审行政案件收结案情况的汇总表。通过该表，可以直观地看到23年来一审行政案件的服判率年平均值为74.6%。2011年，全国法院一审案件服判率为90.6%，其中行政一审案件服判率为75.4%，比平均值低15.2个百分点。需要指出的是表1中的一审行政案件服判率是将当事人撤诉计算在内的，即将当事人撤诉视为服判息诉，但实际上此类案件法院并没有下判，有的案件是法院动员当事人撤诉或者当事人迫于某种压力撤诉，视为当事人服判不免牵强。如果剔除撤诉案件，就法院裁判的案件计算，一审行政案件服判率约在50%～60%之间。而且行政案件的服判率更大幅低于同期刑事案件和民事案件的服判率。^[4]所以说，行政审判面临着司法公信力不高的严峻现实。

表1 全国法院1989～2011年行政案件收、结案情况统计

二 现实困惑：行政审判公信力的指标治理

为了对全国各级法院的案件质量进行整体评判与分析，最高人民法院下发《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》和《案件质量评估指标体系》，将案件质量综合指数分解为三个二级指标，即公正指数、效率指数和效果指数，每个二级指标又包括11个具体的指标。2008年8月，最高人民法院行政审判庭印发《行政审判工作绩效评估办法（试行）》，根据行政审判的特点，利用指标对全国法院的行政审判情况进行统计排名，目的在于鼓励先进、激励后进、提高行政审判的综合质量、提升行政审判的公信力。指标治理的效果如何呢？应该说，指标治理虽有一定作用，但整体而言并无明显成效。

1.关于一审收案数

一审收案数并没有作为一项考核指标纳入最高人民法院的案件质量评估指标体系。但基于行政审判的特殊性，最高人民法院行政审判庭统计了全国法院行政一审案件收案数量，并将一审收案数与该省份人口数的比值作了排序，意图很明显，就是要求各地法院充分保障当事人的诉权，认真解决有案不受的问题。但到2011年，全国一审行政案件收案数仅为136353件，与全国人口比仅为1.02，即每1万人有1.02件案件，全国只有8个省份达到了平均值。为什么一审行政案件数这么少，为什么相对人“不敢告、不愿告、不会告”？其原因是多方面的，行政审判公信力不高是一个重要的原因，相对人不信任法院，不愿意到法院起诉行政机关。

2.关于上诉率

上诉率在绩效考核中被设置成一个负向的效果指