20世纪以来，随着市场经济的发展和政府角色的演变，为满足社会管理发展和方法创新的需求，行政指导作为一种行政调控手段应运而生，在社会管理领域中体现了旺盛的生命力，行政指导的形式也日趋多样性，但它同时也是一个“实务问题甚多、理论基础不足、法治程度不高的重大行政现象”。^[1]在土地、房屋等不动产征收领域，以征收口号为典型标志的行政指导行为也无处不在。政府往往以横幅、电视广告、上户宣传等方式向公众发布体现公权力意志、具有利益诱导性质的精简扼要的文字内容。但在这类气势磅礴的声音中却夹杂着一些不和谐的声音，影响民众切身利益的实现和诚信政府的塑造。本文从征收口号的类型及特点出发，从其出现的原因、功能、实效等层面进行立体检视，以期对口号化行政指导的改造有所裨益。

一 行政征收情境中的意志表达：非制度化的多元口号

在当下的土地房屋征收中，有一种颇具中国特色的现象——各种口号铺天盖地，感情色彩轻重不同，群众褒贬不一。这些非制度化的多元口号有着独特的功能价值。

1.政府的声音

用最低的行政成本获得最大的公共产品收益，是政府必须面对的永恒命题之一。在行政征收中，一些地方政府将其政策、工作理念、工作方法等通过口号公示出来，以降低行政成本，扩大公共产品的产出。从具体形式看，这些口号可分为纯引导型口号、威逼型口号和承诺型口号。纯引导型口号是基于让被征收户获得法定最大利益、推动征收大局而制发的口号。其主要特点在于公示性与利导性，意在引导被征收主体权衡利弊得失，主动配合政府行为，缓和矛盾，降低社会成本。威逼型口号是以激烈言辞向被征收户形成强大心理攻势的口号。如湖南嘉禾闻名全国的“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”的口号。其主要特点是语言和利益的博弈，通过政府声音的表达取得与被征收户间接较量时的心理优势，最终实现公共利益与公民私益直接较量的结果优势。承诺型口号是通过给予被征收户某种抽象的承诺引导其消除观望顾虑的口号，其主要特点是突出约束性与规范性，是具有规范特征的非规范性文件，对政府、开发商和被征拆户三方均具有约束力。

表1 纯引导型口号、威逼型口号和承诺型口号

2.情感的表达

口号传递的政府声音不仅是简单的信息，还包含着政府的感情价值取向和政府在征收中的坚强决心与信心。依据感情色彩的差异可知，实践中有两类典型的情感口号——宣泄型口号与平和型口号。宣泄型口号是指，将浓厚的道德责难或非此即彼的主观评价强加给被征收户的口号。其主要特点在于内容、措辞、表现载体等方面的显著性，语言简单押韵，朗朗上口，精要易记，通常以红色条幅等形式承载口号内容，醒目易识，如江苏海陵的拆迁“八荣八耻”口号。平和型口号是指，基于中性的感情色彩对被征收户进行政策宣传以达到引导的目的。其特点在于政策性与公知性，通过口号宣传征收政策，有时甚至直接将政策当做口号内容，并通过悬挂横幅、电视广播播放、工作人员宣传等方式让人知晓（见表2）。

表2 宣泄型口号与平和型口号

3.官民的互动

从诚信政府的角度而言，将相关政策以征收口号的形式公示并严格遵照执行，有利于官民和谐互动，形成合理信赖，是诚实信用原则在公法和私法领域的完美结合。实践中主要有管理型口号和服务型口号两类体现政府不同职能的口号。管理型口号突出政府征拆的管理特征，通过强调服从来达到引导管理被征收户的目的。该类口号从内容上看，文字内容简明，凸显公权色彩，管理特征明显。服务型口号突出政府征收的服务特性，通过贴心服务来达到感化被征收户的目的（见表3）。

表3 管理型口号和服务型口号

二 诚信视野下的口号评估：效果评价与失效分析

1.效果评价——诚信视野下的评估

为了解征收口号的实际效果，笔者一方面以互联网为分析平台，以“征收口号”为关键词在梦溪论坛和新浪房产论坛进行搜索，共搜索贴子489篇，对其内容进行分析；另一方面，通过有关机构向60名征收户和60名非征收户社区居民发放调查问卷。结果显示，无论是网民还是征收户和非征收户，对征收口号常常持怀疑和抵触态度。就网民的帖子内容而言，嘲讽、不满、批判的声音占了绝大部分。表4中的内容是笔者选取的一些具有代表性的网民观点。

从问卷调查结果看，一半以上的被征收户对政府口号持不信任态度，认为口号