近年来，学术界关于土地租佃制度的研究有了很多新的关注，展开了一些有益的争论。这些争论有的基于不同区域的经验式研究，有的则是对于不同资料的利用和解读。^[1]其实，关于中国土地租佃问题的争论在民国初年就开始了，社会改良者根据自己不同的立场提出了很多不同的改革或废除租佃制度的方案，其中作为国家权力代表的中央政府和地方政府，对民国时期的农村土地租佃制度有很多规范和干预，国家企图通过减租的方式来改善佃农的生活状况，并出台了一系列保护佃农的措施，但地主与佃农之间的关系是否得到真正的改善？在地主与佃农的关系中，国家（或者说政府）到底扮演了什么样的角色？^[2]本文拟通过分析国民政府的佃农保障政策及成都平原一些租佃纠纷案件的处理，观察民国政府在政策层面和执行层面对租佃关系的调节和控制，以及由此产生的问题。

一 佃农保障政策

20世纪以来，社会改良者认为中国农村土地占有不公，农村经济得不到发展，必须解决土地问题。有学者认为解决土地问题的办法，不外乎三种。一是最彻底的手段，废除土地私有制，实行土地国有制；二是承认土地私有制的存在，主张对土地私有制加以限制：一方面是限制土地私有权，实行耕者有其田，不耕之人，不得占有土地；另一方面则是从量的方面，限制私有土地的数量，规定私有土地的最大限制，防止少数人垄断大量土地，希图将土地分配于耕地的农民手中。三是最温和的办法，承认土地私有制度，对土地私有权不加限制，只是对不耕地主的利益加以限制。^[3]

这三种办法中最为彻底的是废除土地私有制，但由于苏俄土地国有后，连年荒歉，土地问题并没有根本解决，所以一些精英对土地国有的方式持保留态度，而单一税制虽然貌似公允，但剥夺了投资人投资于土地的利益，在中国也行不通。^[4]于是主张采用最为温和的办法，承认土地私有，但对地主利益加以限制。承认土地私有制，就涉及与之紧密相关的土地租佃制度是废除还是保留，有人主张废除租佃制度，有人主张保留租佃制度。

主张废除租佃制度的人主要从“耕者有其田”的社会理想出发，希图通过废除租佃制度，实现“人权平等”，其理由如下。

（1）我国佃农人数甚多，其生活均甚艰苦，若不废除此种不合理之生产制度，则农村经济问题甚难解决。（2）地主与佃户立于利害冲突之地位，一则尽量榨取地租，促成佃农经济之困苦，一则榨取地力，或不加意培植，致使土地贫瘠，妨碍土地之利用。（3）主佃间之关系，系一种自由契约结合，可以自由竞争。佃耕权毫无保障，致使佃农生活不安，其文化程度自难进步，而自耕农之生活则甚安定，得有全力以谋生活改进。（4）租佃制度存在，足以妨碍分配之平均。因租佃制度，系存在于土地集中于少数地主环境之下，若租佃制度不废除，则此种集中之状况必难改变。（5）现今土地制度之精神，为“耕者有其田”。所谓耕者有其田，即耕者能得劳苦之结果。在租佃制度之下，此种精神甚难实现。（6）现实租佃制度之下，土地之地租，因自由竞争之结果而高涨，其高涨之制度，超过一般之投资利息，因之引起资本家对地产投资之风，形成地价不合理之高涨，而致主佃两败俱伤。（7）租佃制度为封建社会之遗物，不适合于人权平等之社会，应予以废除。^[5]

而主张保留租佃制度的人，依据农村经济的实际情况及投资原则，认为不必废除租佃制度，主张进行制度改良。

（1）租佃制度系一必不得已之制度，故有必不得已存在之理由。盖因自耕农较佃耕为有利，然实现理想之自耕，必须具备自耕之条件，即土地所有者，必须具备充分资本，亲自耕作，专心经营之。然而土地所有者之中，充分具备此等资格者并不多，例若土地所有者年幼，自己无耕种能力，或年虽壮而从事其他职业者，或所有土地分散而不能集中于一经营之下者，此三种情形之下，假使不采用佃耕办法，则年幼不能经营者，与从事他种职业者，不得不休耕其土地，而所有土地过于分散者，则又不得不停耕一部分土地，或比较粗放之方法耕作之，其结果足以影响土地之利用，为国家极大损失。然若将此种土地租借于无地耕作者集约耕作之，则不仅无土地耕作之佃农获益匪浅，而土地亦因之能有效利用，对于国家之裨益甚大。因之为担负维持不能经营土地，与