一 征地的二律背反及其解决方案

中国城市化进程中遇到的所有问题几乎都与土地制度有关。我们首先从征地的二律背反及其可供选择的解决方案谈起。

一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，当然意味着凡是城市化、工业化新增的土地需求，无论是公益性的还是非公益性的，都必须通过国家的征地行为来满足，必须先变成国有；另一方面，《宪法》明确表明，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地进行征收或者征用。《宪法》的这两个规定显然是矛盾的。

根据上述规定，改革开放三十余年来，地方政府80%的征地行为都是违法《宪法》的，因为80%征用的土地不是出于公共利益的需要。可是从另一个角度讲，我们也可以说地方政府的征地行为又是符合《宪法》的，因为恰恰是通过这种征地行为保持了城市土地国家所有的纯洁性。那么既合法又违法，这不是自相矛盾吗？如果这个矛盾不解决，单纯缩小公益性征地范围，根本摆脱不了困境。

如何消除上述二律背反？

第一种途径就是扩大国家的征地范围。方法就是凡纳入城市规划的，都可以由国家去征。那就意味着把公共利益与整个城市规划画等号，而是城市规划就是公共利益。这样扩大范围，当然就可以解决《宪法》中的二律背反了，也就是说不仅是出于纯公共利益的需要，而是只要城市建设和城市规划需要都可以征地。这样一来，国家的征地范围会扩大到什么程度呢？最近正在讨论的土地管理法修改草案中，除了城市规划圈内的土地完全可以实行国家征收外，城市规划圈之外带有公共利益性质的项目，国家也可以征地。这样的话，估计80%～90%的城市用地就都纳入了公共利益的范围。土地管理法修正案的这种规定，在目前还只是一个草案，但我认为这是一个严重的倒退。它不仅对《宪法》是一个倒退，而且对中共十七届三中全会决定也是一个倒退。中共十七届三全会决定强调要缩小公益性征地的范围，在城市规划圈之外，允许农民集体建设用地进入市场。所以对于这个修改草案，很多学者提出了尖锐的批评意见。

我认为，国家征地是非常高的权力，只能用于公共利益，否则的话便有悖于市场经济国家通行的一般原则。尤其是在中国目前的这种政治体制下，土地领域的腐败行为已经非常严重，十个贪官有八个跟土地有关，再把全国的土地都纳入国家征地范围，那么腐败行为更难以遏制。

第二种途径是要改变城市土地所有制结构。也就是说，国家公益性征地的规定保持不变，政府严格界定公益性征地的范围，但城市的土地制度要实行多元所有。非公益性的土地实行非国有，不通过国家征地行为获得，而通过用地单位和供地单位（农民）直接的市场交易获得。这样城市就必然出现多元的土地所有制。经过三十多年的改革，中国的所有制结构本来就由单一的公有制变成了多元的所有制结构，因此，进一步推进土地制度的改革既不会改变我们国家的性质，也不会改变《宪法》的基本精神。《宪法》说社会主义初级阶段就是实行公有制为主体，多种所有制并存，只不过具体涉及城市土地时，规定了一个国有制。如果城市土地实行国有制为主体，多有制并存，这与《宪法》的基本精神就是一致的。

第三种途径是不改变城市的国有制结构，同时又严格界定公益性征地范围，非公益性的土地要变成国有，不是通过征收，而是通过征购，即向农民购买。在这种购买行为当中，政府不是作为国家利益的代表，作为非公益性的行为，它只是一个纯粹的市场主体。这如同在西方，政府出面购买私人的财产，变私人财产为国有财产，人家愿意卖你就买，人家不愿意卖你就不能强买。在这里，政府和农民是平起平坐的。这是购买行为，而不是征收行为。但是这样一种行为其实又是不必要的。为什么呢？如果农地的价格真实反映了农地的机会成本，政府没有利用任何强权压低价格，政府用真实的市场价格购买来的土地转手按市场价格再卖给开发商，这样一买一卖政府什么也没有赚到，岂不是多此一举吗？更何况在现行的政治体制下，政府官员在买地时可能出高价，然后得到卖方回扣，而在卖地时又可能收低价，然后从买方那边又得到回扣。所以政府插手其间，只能对市场行为造成扭曲，因此，这种方式不可取。

所以，我认为，第三条途径只能是权宜之计，上述矛盾的最