一 “北京模式”的主要做法

为贯彻落实党的十七大关于加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的精神，满足人民群众对社会保障的需求，促进首都经济社会发展、维护社会稳定，建设和谐北京，北京市委、市政府决定2010年前在全国率先建立覆盖城乡居民的社会保障体系。从2008年开始，在两年内，北京市在养老保险制度建设方面实现了“两大跨越”，在全国率先确立了城乡社会保障制度全覆盖的“北京模式”：一是实现了从“老农保”到“新农保”的跨越，二是实现了从“新农保”到城乡居民养老保险制度的跨越。

（一）从老农保到新农保的跨越

2007年，北京市人均GDP已达到7000多美元，GDP多年保持超过10%的增长速度，与此同时，农业就业人口已下降到15%左右，建立覆盖城乡居民社会保障制度的政治、经济、社会条件都已具备。但由于多种原因，北京市城乡居民养老保险制度的覆盖面与其经济实力并不相称，相对于已基本全覆盖的医疗和最低生活保障制度也处于滞后状态。一方面，城乡一部分老年人未能纳入养老保险制度覆盖范围；另一方面，老农保制度由于个人缴费标准较高，财政补贴有限，制度的吸引力不大。经过十多年的探索，累计参保只有49万人，参保率仅为37%；其中享受待遇的有3.5万人，平均养老金为每月100元左右，养老待遇水平低于农村低保水平。而对城镇无保障居民还缺乏必要的制度安排。

为实现农村养老保障全覆盖的目标任务，从2008年1月1日开始，北京市在总结大兴等区县试点经验的基础上，开始按照保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续和公平普惠的原则，全面推行基础养老金与个人账户相结合，个人缴费、集体（或用人单位）补助、政府补贴相结合的新型养老保障制度和城乡无社会保障老年居民养老保障制度。采取的政策措施主要有以下几条。

一是将60岁以上的城乡无社会保障老年人纳入“老年保障”制度，向其提供每人每月200元的福利性养老金。老年保障实现了城乡统一，所需资金全部由政府负担，基本能保证老年人的基本生活，实现了农村老年人从依靠土地和儿女养老向社会养老的跨越。

二是将在劳动年龄内的农民纳入“新农保”制度。凡是已参保领取待遇的农民，在领取原个人账户养老金的基础上，每人每月增加了280元基础养老金。基础养老金由市区两级财政提供，并建立基础养老金增长机制，确保农民未来的基本生活。

三是实行弹性缴费标准，最低缴费标准为本区县上年农民人均纯收入的10%。最低缴费标准以上部分，可由农民根据承受能力自愿选择。

四是建立城乡衔接机制。农民转城镇居民后，在参加城镇职工养老保险时，农保缴费可按相应年度城镇职工养老保险缴费折算缴费年限。参加城镇职工养老保险的农民工达到领取年龄时不符合按月领取条件的，可按一次性待遇的政策，将资金转入农保经办机构，建立农保个人账户，按农保规定享受待遇。

五是建立新农保数据库和个人账户管理信息系统，确保参保农民记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生，实现管理的信息化、规范化、安全化。

六是保证农民参保缴费的资金安全，采取了由农村商业银行代扣代缴的资金收缴和发放模式，基金纳入区县财政专户管理。

到2008年底，北京市有56.27万人（其中农民41.97万人）享受了福利养老金。新农保制度得到了广大农民群众的欢迎，农民参保积极性空前提高，参保率大幅提升。到2008年底，全市累计参保人数达到127.5万，其中当年新增78万人；参保率由2007年底的37%跃升为85%。领取养老金人数为7.5万，养老保险待遇水平由2007年底的平均100元提高到平均400余元。

为此，北京市调整了公共财政支出结构，加大对社会保障的投入力度。2008年这两项改革，市区（县）两级财政投入15.69亿元（其中老年保障的福利养老金13.71亿元，新农保的基础养老金1.98亿元），直接发到农民手中的就有12亿多元。近80%的资金投向了农村，惠及了农民。2008年农民人均纯收入为10747元，比上年增加1188元，增长12.4%，其中由于福利养老金和基础养老金的发放人均多得收入156元，对总体增收的贡献率达到13.1%，拉动增收1.6个百分点。

（二）从新农保到城乡居民养老保险一体化的跨越

2008年起实施的“老年保障”和新农保制度，基本解决了劳动年龄内的农民参加养老保险问题，但是由于城乡养老保险制度是从农村起步逐步探索建立起