一 引言

长期以来，我国的社会保障制度和政策取向以社会保险为主、社会救助为辅。2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，目标是通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。到2009年，温家宝总理提出将农村扶贫标准提高到1196元，将低收入人口全部纳入扶贫对象，由此形成了“救助维持生存，开发促进发展”的“两轮驱动”扶贫开发制度。这标志着，我国政府将加强公共财政对贫困人口的公共服务，调整过去以社会保险为主的社会保障结构，加强社会救助的力度。通过梳理已有的文献，笔者发现，相比社会保障的研究，社会救助在理论框架和政策取向上还不够清晰。特别是对于北京市而言，其相对较高的经济社会发展水平，对社会福利政策提出了更高的要求，而已有的理论和政策研究却相对滞后。在本项研究中，我们将把北京市社会救助制度改革放在国际社会争论的大意识形态背景中分析，并以相对发达的经济体和救助成本较低、救助效率较高的社会救助制度为依据，建立北京市社会救助制度的理论分析框架。在此理论框架指导下，我们分析了当前北京市已经建立的社会救助体系存在的问题，并提出了相应的制度框架和政策建议。

二 社会救助制度的理论框架

（一）社会救助的基本内涵

社会保障制度主要包括社会保险（Social Insurance）和社会救助（Social Assistance）两大部分。社会保险是由国家管理的、以缴费为基础的保障制度。目的在于当保险者因失业、疾病、退休和其他偶然事件而造成收入中断时，维持他们的收入。因此，社会保险主要的保护对象是工作人口。残疾人、家庭妇女和非正规就业人口，往往被排斥在社会保险项目的保护之外。在现代福利国家，社会救助是针对因为各种原因导致难以维持最低生活水平的公民，由国家和社会依据法定的资格定义的标准给予现金或实物的帮助，以使其最低生活得到保障。社会救助一般基于公共财政的转移，待遇发放基于家计和财产调查的结果和其他设定条件，待遇水平一般是统一的。因此，社会救助的目标是保障生活，而社会保险的目标是收入替代^[1]。

（二）社会救助制度的准则

既然社会救助是政府的主要职责，是保障最低生活的，那么，一个具有良好规范的社会救助制度就需要遵循以下几个基本准则。

（1）公共服务利于穷人（Pro-poor）的准则。公共财政的主要目标是提供基本均等化的公共服务，而穷人通常在公共服务的可得性和可及性方面处于弱势。社会救助制度的设计，又是为最弱势的群体提供一个基本的安全网以维持社会最基本的公正。因此，公共服务利于穷人的准则，应当是社会救助制度的基本准则。

（2）发展型公共服务的准则。同样，若把社会救助当作政府为弱势群体提供的一项最重要的公共服务，根据国际上公共服务的发展理念，社会救助需要符合发展型公共服务的准则。社会救助的发展型公共服务准则，是指不仅仅提供现金和实物的支持，而是提供更加综合性的社会服务。例如，当灾害发生时，向受灾个人、家庭或社区提供综合的现金、实物、医疗、心理安抚等综合性的集成服务^[2]。

（3）减贫的能力提升准则。社会救助是针对贫困人口的一项减贫政策。从国际减贫理论的发展来看，贫困的概念已经远远超越了传统的收入或消费贫困的概念，贫困的核心是能力贫困^[3]。在此背景下，社会救助的理念也就由传统的生存救助转向能力的提升。

（4）事后救助与事前救助相结合的准则。传统的社会救助只是弱势群体已经发生贫困后的补救型手段。最近几年，世界银行的专家提出了脆弱性（Vulnerability）的概念，认为救助的对象在某一方面遭受打击陷入贫困，实际上是弱势群体面临风险事件（灾害、经济波动等），结合自己的应对措施，最终产生的结果。风险事件具有一定的发生概率，若事后救助能够与事前的风险应对相结合，则可以降低风险事件的损失，提高整个社会的救助效率^[4]。

（三）社会救助制度的国际趋势

1.不同的国家采纳的社会保障类型不同

从OECD国家社会救助占社会保障的比例来看（见表1），可以分为三类：第一类是以澳大利亚、新西兰为代表的以社会救助为主的国家，这些国家没有针对收入保障的社会保