一 问题的提出

随着城市人口的不断增加，北京市垃圾的产生量增长迅速，生活垃圾的处理与消纳已成为困扰首都可持续发展的突出问题。

在2009年初北京的“两会”上，朝阳团、通州团以及283人次代表联名，提出16件加强垃圾处理工作方面的议案，数十名政协委员也提出了同样问题的提案。社会公众对垃圾处理问题也十分关注，自2006年以来，高安屯、六里屯、阿苏卫等三大垃圾处理场都遭遇市民抗议。假定垃圾产生量增速保持不变，到2015年北京现有垃圾填埋场将全部填满^[1]。如果政府不及时采取适当的措施，北京可能很快面临严重的“垃圾危机”。

对于如何解决垃圾问题，当前争论的焦点是处理方式，即是否选择焚烧处理。一种意见认为，北京的土地资源稀缺，主张通过焚烧处理、焚烧发电、热电联产，实现垃圾的资源化；另一种意见从健康和安全角度出发，强调焚烧产生的“二 英”危害极大，反对垃圾焚烧。垃圾难题是否真的可以“一烧了之”？这需要我们深入了解北京垃圾处理的现状，借鉴国外先进的经验，选择科学的垃圾管理手段，综合利用各种方式破解首都发展面临的垃圾难题。

二 北京市生活垃圾处理现状

北京城市生活垃圾处理的快速发展始于20世纪90年代。在80年代中期以前，整个北京市的垃圾处理实际状况还处于最原始的方式，即垃圾任意填坑或堆放；1985～1995年，人们更多地注重无害化的思想，垃圾处理是以发展卫生填埋为主、少量堆肥为辅的处理方式；1995年以来，对垃圾处理无害化、资源化、产业化的认识逐渐加深，处理方式才逐渐向着堆肥焚烧填埋和综合利用方向发展^[2]。

目前，北京建立了完善的生活垃圾处理基础设施，垃圾的分类收集进展较快，综合处理不断推进，资源回收体系初步形成，垃圾的无害化、资源化处理成效显著。

（一）生活垃圾产生量增长迅速，基本实现无害化处理

近年来，随着城市化的不断深化和城市人口的迅速膨胀，北京市生活垃圾产生量迅速增加。特别是2004年以来，每年垃圾增长率都达到8%左右，2008年垃圾产生量达到672万吨，日均1.84万吨。如果保持目前的增速不变，预计2012年全市垃圾产生量将达914万吨，2015年达1152万吨，日均3万余吨。迅速增长的垃圾加大了垃圾处理设施的负荷，2008年平均超负荷率达67%，缩短了填埋场的服务期限。

伴随着生活垃圾产量的迅速增长，垃圾清运量也随之迅速增加。2008年，北京市垃圾清运量为672万吨，与2000年（296万吨）相比，翻了一番还多。表1显示的是1994年以来北京的垃圾清运量。

表1 1994～2008年北京的垃圾清运量统计

在生活垃圾的无害化处理方面，城乡差距不断缩小。2002年以来，城区（城八区）生活垃圾基本实现了无害化处理，2008年无害化处理率为100%。郊区的垃圾无害化处理率迅速提高，2008年郊区生活垃圾的无害化处理率达到85%，而2006年仅为57.5%^[3]。

（二）建立了较为完善的生活垃圾处理设施

经过多年的建设，北京市建立了较为完善的生活垃圾处理设施。截至2009年，北京市拥有垃圾处理设施23座，其中转运站6座、填埋场13座、综合处理厂4座。全市日处理垃圾能力为1.74万吨。

图1 北京垃圾处理设施分布

从图1可知，中心城区（东城区、西城区、崇文区、宣武区）没有设置垃圾处理设施，主要分布在郊区，这就涉及垃圾的异地处理与补偿问题。

2009年重点加快5座生活垃圾焚烧厂和8座综合处理厂及配套设施建设，在餐饮街、高校集中区、大型度假村建设10座小型餐厨垃圾处理设施，目前已经形成《北京市2009年推进生活垃圾处理工作折子工程》（京政办发〔2009〕34号），由各责任单位负责落实。当前，垃圾处理采用填埋、堆肥、焚烧三种方式，三种处理方式所占的比例分别为90%、8%、2%，垃圾处理以卫生填埋为主。

（三）生活垃圾处理运营方式多元化

目前，首都功能核心区^[4]的垃圾由市政市容管理委员会统一清运和处理，其余是由各区自己负责处理。北京市市政市容管理委员会依据《北京市城市基础设施特许经营办法》，结合实际情况，采取以下形式实施垃圾处理特许经营。

1.环卫作业委托服务

北京市东南线、西南线及北线3个垃圾处理系统日处理能力达到3960吨，包含垃圾转运站、垃圾堆肥厂、垃圾填埋场共计7座处理设施，分别隶属3个环卫工程集团公司，北京市市政市容管理委员会作为垃圾处理事业的行政主管部门采取委托