第一节 民国前期的慈善活动

（一）民国前期慈善事业发展的背景

民国初建，全国依然战火绵延，兵燹不断，二次革命、护国战争、白狼起义、护法战争、直皖战争接踵相继。而后军阀长年混战，大小匪贼横行，更使民众饥寒交迫，困苦不堪。除人祸外，天灾也给民众造成了深重灾难。民国年间，自然灾害频发，且灾情均很严重。像1920年华北五省大旱、1931年江淮水灾，其波及范围之广、危害之烈，在中国历史上都很少见。由此，大量兵灾救恤及日常救济的慈善组织应时而生。天灾人祸相交织，虽不是民生之福，却成为慈善救济事业产生、发展的客观条件。

随着慈善组织的涌现和民间慈善事业日益壮大，开展慈善立法、加强监管也成了社会行政管理的需要，受到官方重视。从1913年起，民国政府先后出台了一系列法规法令，以规范慈善机构的募捐及其运作。

1913年7月17日，教育部公布了经国务会议通过的《捐资兴学褒奖条例》，规定“人民以私财创立学校或捐入学校，准由地方长官开列事实，呈请褒奖。其以私财创办或捐助图书馆、博物馆、美术馆、宣讲所诸有关教育事业者，准照前项办理。”对捐资者的褒奖，按其捐赠数额分别给予不同等级的金质、银质褒章或匾额。这是民国政府第一次以法律形式明确捐资者的捐赠行为，刺激了人们捐资兴学的积极性，有利于慈善事业的发展。该条例公布之后，各省报部援例请奖之案，历有多起。以后十年，教育部又依实施情况三次修订、完善该条例。1914年民国政府公布《褒扬条例》褒奖尽心公益者。1921年制定的《慈惠章给予令》及其施行细则，也规定凡合于捐募赈款、办理公益与慈善事业的妇女，分别等次，授予慈惠章。1914年9月和1915年10月，又先后颁布《中国红十字会条例》及施行规则，对红十字会的各项事业、会员、议会、职员、资产、奖励及惩罚均作了详细规定，将红十字会直接纳入政府监督、管理之下，加以法律约束与规范。

南京国民政府成立后，1929年新颁《捐资兴学褒奖条例》，1934年又公布《捐资兴学褒奖条例补充办法》，规定凡在蒙古、西藏、新疆、西康、宁夏、青海及甘肃等省捐资兴学，由教育部、蒙藏委员会会同褒奖，并适度调整褒奖标准。20年代末30年代初，国民政府还公布实施了《兴办水利防御水灾奖励条例》、《捐资兴办卫生事业褒奖条例》、《办赈团体及办事人员奖励条例》、《颁给勋章条例施行细则》等一系列法规，鼓励民众和社会团体捐资兴办水利、卫生及灾荒救济等慈善公益事业。上述法规后来根据实际又多次予以修正。抗战以后，还出台了《捐资兴办社会福利事业褒奖条例》（1942年）、《社会救济法》（1943年）等。

在慈善组织的监督管理方面，1928年5月，南京国民政府内政部首先公布了《各地方救济院规则》，要求各级政府依法设立救济院，并斟酌各地经济情形，分别缓急，次第筹办或合并办理养老、孤儿、残废、育婴、施医、贷款等所，以教养无自救力之老幼残废及救济贫民生计。随后，全国各县对原有慈善机构进行接收、改组，逐渐纳入救济院系统中。1928年10月又颁布《管理各地方私立慈善机关规则》。1929年6月，内政部公布《监督慈善团体法》及施行细则，对慈善团体的目的、发起人之资格、立案及注册、会员、职员及会计清算等事项作了详细规定。该法还规定，主管官署得随时检查慈善团体办理之情形及其财产状况；办理慈善事业著有成绩者，可由主管官署呈请国民政府或省政府褒奖之。为加强对红十字会的监管，还颁行了《中华民国红十字会管理条例》及其实施细则。

在税收减免的优惠政策方面，国民政府也制定了一些法律法规。如《土地法》（1930年）第327条规定，慈善机关用地“得由中央地政机关呈准国民政府免税或减税”；第335、336条还规定，因教育、学术及慈善事业或其他以公共利益为目的之公共事业的需要，国家得依本法之规定征收私有土地。《土地赋税减免规程》（1936年）第九条：“业经立案之私设慈善机关，办理社会救济事业五年以上，具有成绩者，其用地如不以营利为目的，得呈请免税。”《遗产税暂行条例》（1938年）第七条第五款：“捐赠教育文化或慈善公益事业之财产未超过五十万元者”得免征遗产税。《财产出卖租赁所得税法》（1943年）第二条第三款：“教育文化、公益事业之租赁所得或出卖所得全部用