第一节 慈善登记制度概述

慈善登记制度亦即慈善组织的登记制度，它是指慈善组织的登记管理机关根据慈善组织的申请，依法对相关材料进行审查，并在审查无误后予以核准并记载申请内容的行为。在我国，慈善组织只有经过依法登记，才能取得法定地位，才能依法享有在国家法律、法规规定的范围内，参加社会活动的权利，才能享有通过正当途径筹集资金的权利，也才能使依法取得的名称、荣誉、财产、知识产权等权益受国家法律的保护。^[1]由此可见，慈善登记制度事实上承担了慈善准入的功能，其在我国慈善制度中具有基础性的重要作用。

根据不同的标准，慈善登记制度可以分为不同的种类。根据慈善组织性质的不同，慈善登记制度主要可以分为社会团体登记制度、基金会登记制度和民办非企业单位登记制度。同时，由于三者在法律依据方面的不同，他们在登记制度方面也存在较大的差异，对这一点，将在后文中予以详细说明。

根据登记的法律效力和阶段的不同，慈善登记制度可以分为慈善组织的设立登记制度、变更登记制度和注销登记制度。所谓慈善组织的设立登记制度是指慈善组织的登记管理机关根据申请人的申请，依法对相应组织进行核准注册，并向登记组织颁发许可证的过程的总和。慈善组织在设立之后，由于依法登记的事项发生变化而需要变更的，由该组织遵循一定的程序向原登记管理机关申请办理变更的登记，该种登记即为慈善组织的变更登记。慈善组织在发展运作的过程中，如果出现法定理由或现实需要而欲终止该组织的，则由原登记管理机关根据申请人的申请，依照法定程序，对组织予以注销，从而消灭其主体资格，该过程也就是本文所指称的慈善组织注销登记。

从我国慈善制度的发展历程看，慈善登记制度经历了从无到有、从统一到分散再到统一的、逐步发展完善的曲折过程。早在1950年10月，政务院就颁布了《社会团体登记暂行办法》。这个暂行办法是在被称为“临时宪法”的《中国人民政治协商会议共同纲领》的指导下制订的。这部行政法规的立法目的不好说是为了促进中国非营利组织的发展，其主要目的是为清理、解散当时存在的社团提供法律和政策依据^[2]，正如该暂行办法第四条明确规定的那样：“凡危害国家和人民利益的反动团体，应禁止成立，其已登记而发现有反动行为者，应撤销其登记并解散之。”据此，并以社会主义价值观为裁度，清理、取缔、改造了很多当时存在的“帮、会、道、门”等社团组织。^[3]这个暂行条例“暂行”了39年，直到1989年被《社会团体登记管理条例》废止。

改革开放以后，随着经济社会的发展，尤其是市场经济发展和权利意识的增强，社会团体的数量有了极大的增加。但与此同时，社团登记制度却较为混乱，一方面，在行政管理体制上，政府各个部门负责相关社团的审批，但另一方面，公司、社团也可以审批社团，混乱的审批制度远远不能满足社会的需求，于是，大量的社会团体在未经批准的情况下自行宣告成立。伴随着社团数量的激增，尤其是私自成立的社团的数量的不断增加，随之而来的各种问题（尤其是政治问题）引起了政府的忧虑和重视。

1989年10月13日国务院第49次常务会议通过了《社会团体登记管理条例》，自1989年10月25日施行，从而确立了新的统一的社团登记制度。这个条例并没有对什么是社会团体给出一个立法上的定义，只是采取列举的方式，要求“在中华人民共和国境内组织的协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会团体，均应依照本条例的规定申请登记。社会团体经核准登记后，方可进行活动”，^[4]并要求“社会团体不得从事以营利为目的的经营性活动。”^[5]1989年的社团条例不要求非全国性的社团必须具备法人条件。^[6]

此后，国务院有关部门，尤其是民政部，根据《条例》所确定的登记管理机关的职权，颁布了大量的部门规章和其他规范性文件，从而丰富并细化了《条例》关于登记制度的规定。1989年的《社会团体登记管理条例》在1998年9月25日得以修订并于当年10月25日发布施行。这个条例共七章40条，成为现行规范社会团体登记管理的主要依据。

改革开放后国务院制定的第一部专门规范慈善组织的行政法规是《基金会管理办法》。这个办法是1988年9月9日国务院第21次常务会议通过，国务院