2008年3月15日，第十一届全国人民大表大会第一次会议第五次全体会议通过了国务院机构改革方案，原国家环境保护总局升格为环境保护部。这意味着政府的环境保护职能得到进一步的重视和强化。但是，我们必须清醒地认识到，机构设置不是万能的，环境保护机构的升格只是解决了众多的障碍之一；有效地保护环境，更重要的是环境保护管理体制的改革。

一 中国环境保护行政机构变迁与职能变化

30多年来，中国的环境管理机构差不多10年左右就变化一次，从最初的环境保护办公室发展到环保部。它既表明在政府职能中环境保护工作的地位在不断上升，也意味着中国希望通过不断强化政府的环境管理职能控制环境问题进一步恶化。

1973年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，审议通过了中国第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》，成立了国务院环境保护领导小组及其办公室。这是中国不上编制的临时性的第一个环保机构。

1982年国务院机构改革，撤销了国务院环境保护领导小组及其办公室，变为城乡建设环境保护部下属的环境保护局。实践中，与各部门和地方的工作协调十分困难。

1984年，国务院大力清理撤销非常设机构，但还是作为一个“特例”，决定成立国务院环境保护委员会（不上编制）。国务院环委作为环保局的组织协调机构，帮助国家环保局冲破机构的局限。

1988年，国务院再次机构改革，国家环境保护局脱离建设部，成为直属国务院管理的副部级单位。这是一次具有质变的调整。

1998年，在国务院撤销了十多个工业管理部门的情况下，国家环保局升格为国家环保总局，成为国务院直属的正部级单位，完成了一次历史性转变。国务院“三定”方案明确其职能定位为执法监督，职能领域包括污染防治、生态保护、核安全监管。

2008年，十一届人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，组建中华人民共和国环境保护部，不再保留国家环境保护总局。环保部的主要职责是，拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。这表明，环境保护部今后的职能配置将朝着统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务四个方向强化——参与国家的宏观决策已成其核心职能。

二 进一步提升环境保护部的综合决策与宏观调控能力

中国近30年来的经济增长，在很大程度上是建立在粗放型的发展模式之上的，这不仅消耗了大量的资源，也使环境付出了沉重的代价。虽然政府也在环保方面作出巨大努力，但仍未能遏制自然资源消耗与环境恶化的趋势。由于环境污染的累积性特征，以及中国经济发展过程中存量环境问题没有解决，增量环境问题不断出现，使得在当前和今后一个时期，环境形势会相当严峻，环境污染的损害凸显、突发性环境事件频发，并进而体现为利益冲突，具体表现为“生存性环境权益”和“生产性环境权益”以及“发展性环境权益”之间的冲突。这种冲突已经广泛地存在于我们的日常生活中。并且，随着中国社会各阶层的分化，具有愈演愈烈的趋势。在缺乏有效干预的情况下，社会强势集团有可能以其手中掌握的资源（包括经济资源、政治资源等），比其他团体占有了更多的低价的环境资源并攫取更大的超额利润，导致环境资源占有和使用的不公平现象，这种不公平现象进而体现在社会利益分配的最终结果上，同时也削弱了经济进一步增长的后劲，使中国经济的增长质量始终处于一个较低的水平之上，难以形成核心竞争力。^[1]

现行环境管理制度安排的边缘化特征难以有效应对这些问题，导致在环境与发展关系的处理上，缺乏对短期和长期效益的比较与权衡，缺乏对局部利益与全民利益的比较和权衡；由于缺乏适宜的渠道，众多的、分散的权益诉求难以保障；也无法保障以环境资源质量表征的自然资本的增值，甚至，使得该资本处在不断消耗的趋势之下。

中国自1996年开始实施总量控制政策以来，制定了环境保护“九五”、“十五”和“十一五”计划期间主要污染物的排放目标要求；在中国社会经济发展“十一五”规划纲要中，首次规定了约束指标，确定到2010年单位GDP能耗降低20%，主要污染物的排放总量减少10%。但是，由于多种原因，导致“九五”和“十五”的污染物减排目标没有实现，污染物不降反升。直到“十一五”