塑料袋很轻很薄，但它对中国的环保来说很厚很重。“限塑令”是2008年中国环保领域的一件大事，旨在减少“白色污染”，改变居民的消费行为。通过对“限塑令”的政策设计、政策效果的分析考察，可以使我们获得一些关于中国环保政策具有共性的认识。

一 “限塑令”内容评析

完整的限塑政策应包括国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（以下简称《通知》），国家标准委发布的三个国家标准，^[1]商务部、国家发展改革委、工商行政管理总局联合发布的《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》（以下简称《办法》）和《关于〈商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法〉有关问题的处理意见》（以下简称《意见》），以及权威政府官员对这些文件的解释。

（一）宗旨与目标

2007年12月31日最先颁布的《通知》可以视作是整个“限塑令”的“根本大法”。如《通知》第一段所说，颁布此政策是“为落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会，从源头上采取有力措施……促进资源综合利用，保护生态环境，进一步推进节能减排工作”。可见，“限塑令”是一项立足于“源头治理”的环保政策。“限塑令”的三点基本目标是：①“督促企业生产耐用、易于回收的塑料购物袋”；②“引导、鼓励群众合理使用塑料购物袋”；③提高塑料袋的回收利用率。

但是，作为一项公共政策，《通知》连同根据它的要求所制定的《办法》，在目标的设定上侧重定性而非定量。虽然这两个文件都要求各地政府细化实施办法，却并没有提出定量化的政策目标，也没有要求地方政府这样做。

（二）具体的政策措施

1.禁止超薄塑料袋

《通知》对“超薄塑料袋”提出了“零存在”的要求，规定“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”。

经过考察可以知道，以厚度作为塑料袋环保与否的标准是有问题的。因为厚塑料袋耗费资源更多，同时，即便厚度在0.01～0.03毫米间的塑料袋的质量，也可达到厚塑料袋耐用的标准。中国台湾地区2003年也曾以厚度规定塑料袋的标准（不可薄于0.06毫米），但在2007年取消了厚度的规定。将超薄塑料袋等同于“白色污染”也是牵强的，事实上所有塑料袋进入自然环境都会造成视觉污染和生态影响，都存在回收的难题，都可能含有毒有害物质。

7月出台的《意见》还针对食品预包装袋的产品质量进行了补充规定，重申“用于装盛生鲜等食品的塑料预包装袋”不在收费范围内，但前提是“不得具有提携功能”。然而，农贸市场用的购物袋同样盛装生鲜食品，可否被视作是预包装袋？这些袋子明显具有“提携功能”，是否在这条规定的管制范围内？没有人对这一问题进行过解释。

2.有偿使用塑料袋

“限塑令”规定建立塑料袋“有偿使用”制度，要求为塑料袋明码标价并和其他商品分开计收。不难理解，“有偿使用”旨在实现“引导群众合理使用、节约使用塑料购物袋”的目标，但对这一措施的减塑作用机制的解释却并不统一。

塑料袋按成本收费可以对减少塑料袋使用起催化作用。首先，“明码标价”和“单独计收”这些具体做法向公众时时传递了塑料袋本来就是具有经济成本的。其次，这些做法也在时时提醒消费者本来就已经具备的对白色污染的认识和环保意识。再次，“显性收费”为环保行为缔造了新的公平：多使用塑料袋的消费者需要多掏钱。

3.建立塑料袋的台账制度

“限塑令”政策的第三方面是建立塑料袋的“台账制度”。其目的就是要求商家主动接受职能部门的监督，一则杜绝不合标准的塑料袋，二则对塑料袋进出消耗进行量化管理。如果要落实减塑的量化目标，执行“台账制度”会是实现这些目标的一个有力保证。

4.回收利用废旧塑料袋

“限塑令”政策措施的最后一个方面是促进塑料袋的“回收利用”。从文本上说，这是“限塑令”最为薄弱的一环，都是非常笼统的原则性规定，缺乏具体的条款和指导。

（三）作为一般公共政策的“限塑令”

“限塑令”作为一项中央政府的规范性文件，还具有一些公共政策制定中的通病。如要求地方进一步制定实施细则，但如何保证这条要求能够实现的细则却没有；虽然提到了公众参与和社会监督的问题，但并没有给出具体的施行办法；和许多公共政策一样，只强调了“要求”和