土地制度是中国农村的基础制度，稳定和完善土地管理制度一直是农业发展的重要推动力。中国改革开放之初的20世纪70年代，以“承包”为关键词的分田到户，让亿万农民在自家的责任田里吃饱了饭，初步实现了温饱。如今，在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的前提下，中国允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，则让许多农民找到了一条发家致富之路，向全面小康迈进。

第一节 农村经济发展迫切需要土地“动”起来

犹如20世纪70年代的“大包干”一样，眼下的土地流转也是中国农民在经济发展规律面前的必然选择。

位于泰山脚下、大汶河南岸的山东省宁阳县蒋集镇郑龙村有320户人家，1260人，耕地1220亩。到2005年，这个村的各项工作均已陷入瘫痪：领导班子不团结，干部思想涣散，群众意见大；村里的账目混乱，集体债务达38万元；村风不正，人心散乱，不文明现象时有发生；群众关心的吃水、浇地、道路等问题迟迟得不到解决，百姓怨声载道。

2005年5月，32岁的个体大户田文武被选为村主任并主持村里的全面工作。随后，村里相继解决了浇地、吃水和修路问题，集体经济也开始有所好转。可如何让群众的收入增加得更快些，依然难以破题。村民常年靠传统种植为生，一家人种着几亩地，收入少不说，还把不少劳力“拴”在了土地上。一些年轻人为外出打工，不得已低价把土地转包给邻居经营，最低的竟然一亩地才25元，高的也不过300元。面对土地经营现状，田文武陷入了困惑：搞工业项目，村里既没基础，也没优势；进行一般性种植，群众收入低得可怜。

后来，田文武通过外出参观看到加工企业的有机蔬菜基地连片种植，就想把村里的土地也集中起来发展有机蔬菜。对此，村里的党员干部都十分赞成，但在集中土地的方式上却产生了分歧，有人提议以村委的名义包地，实行集体管理。有人则提议由大户承包，实行分片管理。可前者容易搞成“大锅饭”，后者群众的合法权益又不一定能得到保障，令人左右为难。

在土地经营上，西岗镇的农民面临着和郑龙村村民同样的困惑。山东省枣庄市下属的滕州市西岗镇是一个人口大镇，有农业人口7万人，人均占有耕地面积只有0.9亩。近年来，传统的零散种植与发展现代高效农业、增加农民收入的矛盾日益突出。

西岗镇党委书记朱晏辰介绍说，一方面，西岗镇地处矿区，第二、三产业发展迅猛，转移农村劳动力近两万人，这些农民不再依赖土地，造成部分土地资源低效利用甚至撂荒。另一方面，镇里又涌现出一批农业龙头企业、农民专业合作经济组织和农业种植大户，他们既掌握高效农业种植技术，又有规模经营的强烈愿望，就是苦于没有更多的土地。

于是，西岗镇开始悄然出现农民自发的土地流转。据西岗镇经管站站长袁秀峰介绍，当时，农民流转土地都是口头约定，不规范、无秩序，缺乏有效监督和保护，引发了许多纠纷和矛盾。有的农民将自家土地流转后，看人家种地的效益好，第二年就想收回，造成承租人不敢投入。还有的农民将土地流转出去后，乡里乡亲的不好意思要租金。

此外，由于土地“有行无市”，供求信息闭塞，想把土地转出的农户不知道谁需要土地，而需要土地的农产品加工企业和一些种植能手又不知道哪里有地可用，缺乏有效的市场机制，难以通过流转实现农地资源的优化配置。

与此同时，一批农民自发成立起来的专业合作经济组织，在发展过程中也遇到很大困难，要实现大的发展阻力重重。

横跨枣庄市山亭区徐庄镇土山、柿行、前徐、湖沟4个行政村的徐庄土地合作社，是2008年5月由张凯华等8位土地承包户发起成立的，吸引了近300家农户加入。农户以所承包的粮田或果园入社，合作社对入社耕地和果园进行统一管理，实行利益共享、风险共担。可合作社成立不久，起初雄心勃勃的张凯华就有些沮丧了，他感到要实现预想的增收目标困难重重。最突出的是资金短缺。合作社要购买大量的化肥、种子和农药，缺钱成了最头痛的事。虽说合作社手中有近3000亩土地，但说破嘴皮银行也不给贷款。他向合作社成员挨家挨户地“齐钱”，仍缺少30多万元资金。

张凯华感慨道合作社是老少爷们商量着办起来的，可因为缺钱，俺们办不大，也办不好。

滕州市滕阳富硒农产品合作社，幸运地拿到了沃尔玛、银座等大型超市的订单，