新中国成立至改革开放的30年间，传统的卫生医疗体制在经济上的投入有限，组织上依靠群众路线，方法上主要靠土方、偏方、中医药、民族医药、赤脚医生等实用技术，用三级卫生服务网络，取得了人民健康水平快速增长、国民素质提高、迅速消灭或控制了严重危害人民健康的流行病与传染病、职业病等、城乡绝大部分人享有基本医疗保障、城乡卫生服务体系基本建立等斐然的成绩，这在国际上是罕见的。而其中尤为人所称道的农村合作医疗制度，在20世纪60年代初步形成，70年代达到鼎盛时期，70年代后期逐渐瓦解。

1978～2006年，中国卫生医疗体制主要从公立医院和卫生机构、药品生产和流通、公共卫生以及医疗保险领域四个方面进行了改革探索，但改革的结果并不乐观。由于没有充分考虑到医疗服务的特殊性，过分迷信市场和竞争，再加上政府的不当干预，市场和政府在卫生医疗领域所起的作用划分不清晰，政府没有担负应有的责任对卫生医疗体制进行有效和积极的改革，结果在市场经济的大环境和“以经济建设为中心”这一相对忽视社会领域问题的政策背景下，“看病难、看病贵”的问题比较突出，而且人们对此反映强烈。

在2009年公布的新医改模式中，坚持人人享有医疗保障的目标，坚持完善公共卫生服务、医疗服务、医疗保障和药品保障四个体系，注重基本医疗保障制度改革、公共卫生服务项目支出改革、基层卫生医疗服务体系建设改革、基层卫生医疗机构和公立医院补偿机制改革五个重点领域的改革，合理划分政府责任和市场责任，有计划、分步骤地推进改革计划。

第一节 1949～1978年卫生医疗的传统“中国模式”

新中国建立初期，中央政府提出了新中国卫生“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”四大工作方针，充分利用新中国成立初期计划经济体制和政治状况动员能力强、社会组织结构紧凑的优势，通过政府控制医疗服务价格等手段建立起一个基本覆盖城乡居民，投入低、产出高的卫生医疗服务和卫生防疫体系。新中国成立短短30年，卫生医疗事业取得辉煌成果，人均寿命和婴儿死亡率等卫生指标有显著改善。1978年，世界卫生组织在阿拉木图召开会议并发表了《阿拉木图宣言》，此次会议认为中国是发展中国家推行初级卫生保健的典范。当时的世界卫生组织总干事哈夫丹·马勒博士多次向发展中国家推荐“中国模式”，由此，“中国模式”为世人所称道。

一 1949～1978年的宏观经济社会背景

新中国的成立，意味着中国摆脱了外来国家的压迫，结束了长期的内战，从此走上发展的道路。总体上看，新中国成立后的30年间，中国经济社会取得较快发展，计划的经济体制，二元的经济结构，有限的经济总量，恶劣的国际环境和单一所有制构成是这个时期的宏观社会背景，这主要体现在以下三个方面。

（一）经济总量有限，计划经济体制，城乡经济二元

新中国成立初期，由于长期的战乱和破坏，经济发展起点低，人均收入极少，现代经济占国民经济的比重低，工业基础十分薄弱，城市化水平不高，农村人口占人口的绝大多数，人口教育水平极低。新中国成立后，虽然经济快速发展，但占世界经济总量的比重仍然很低，从统计数字上看，1950年，中国经济总量仅占世界GDP的4.5%，而到1980年，这个数字也仅为2.5%^[1]。

中国受意识形态和“一边倒”外交政策的限制，不宜选择西方自由经济体制，且计划经济体制具有迅速实现国家工业化的特点，适应中国期望在短期内建成社会主义强国的愿望。故而，中国借鉴苏联高度集中的计划经济体制，探索建立了中国的计划经济管理模式。经济决策权高度集中，国家对经济活动采取直接指令性行政管理，经济交易活动体现非价格特征。经济结构呈现明显的城乡分化和二元结构，国家采取“抽农补工”的工农业产品剪刀差政策，优先发展重工业。

这种发展战略，导致计划经济下的经济结构呈现明显的“核心—边缘”结构。政府投资和资源配置等优先保证城市和重工业发展，农村和农业发展明显受到城市和工业发展的压制，加之户籍制度将农民限制在土地上并通过农村公社强化这种控制，限制了城市化进程，固化了城乡二元的经济结构。这为中国长期以来的二元经济格局奠定了基础，并长期影响着中国的社会经济发展，对中国卫生医疗体制产生了深远影响。