改革开放以来，旅游业在中国经济中的地位先是经历了从外事接待型到积累外汇型的转变，继而成为国民经济的一个有机部分。无论是中央还是地方，对旅游业的重视都空前加强。1998年12月的中央工作会议将旅游业与房地产业、信息业确定为国民经济的新的增长点。此后，各省、自治区和直辖市也相继加强了对旅游业的政策支持力度。先后有21个省、自治区和直辖市已将旅游业定位为当地经济发展的支柱产业或先导产业，上海市将旅游业定位为新的经济增长点，除青海省外，另外的8个省、自治区和直辖市则将旅游业定位为第三产业中的支柱产业、重点产业或先导产业。从国民生活看，随着可支配收入水平的提高，旅游已成为居民不可或缺的经常性需求。

适应国民经济发展和国民生活需要，中国旅游业管理体制在改革开放过程中也经历了重大的变革，并对经济发展和人民生活质量的提高产生过积极而明显的推动作用。目前，中国已初步形成了大体适应现阶段社会主义市场经济发展需要的旅游管理体制。但是，按照未来经济社会环境的变化和全面建设小康社会的要求看，现行旅游体制仍存在着许多固有的或新出现的不利于旅游业发展的限制因素，有待于进一步的改革和创新。本文拟通过回顾中国旅游业体制变革历程而明晰其发展脉络，进而剖析现阶段旅游管理体制中存在的主要问题及需要改进的方面，并在此基础上探讨中国旅游管理体制进一步改革和创新的思路。

一 中国旅游业体制变革历程回顾

发展中国家管理体制的变革往往是在复杂的政治经济背景下进行的，其变革的每一步都夹杂着纷杂的时代要素。回顾新中国近六十年的旅游业发展进程，在计划和市场之间狭长灰色地带上留存着变革者重重往复的足迹。我国旅游业的管理体制的初步构架，是在入境旅游的需求诱导下促成的。此后不久，受政治大环境的影响，旅游管理体制就迅速地转为纯粹的供给主导型的模式。尽管旅游管理体制在需求和供给的力量交织下不断变迁，但从总体上来看，政府长期占据了变革的第一行动集团的位置。客观地评价，这样的变迁方式在当时的宏观历史背景下是有效的。但正如“诺斯悖论”所描述的那样，即使政府部门的干预行为本身是一种公正无偏的公共服务，利益关联也会导致其行为的变形，最后走到期望结果的反面。站在改革的时间序列上来看，随着政府部门管理范围的扩大，短期内被管制的经济领域交易费用确实下降了，但每一个时期的下降，最后都会带来长期交易费用的增长。政府主导旅游业的惯性，已经导致部门利益深植于现有管理体制之内，改革的摩擦成本，越来越源自其主导方，改革趋缓趋软，并使后期一些带有准需求诱导性质的制度变迁趋向失灵。

回顾中国旅游业体制变革的历程，我们将其划分为五个阶段。

（一）1949～1978年：旅游管理体制基本构架阶段

经济基础决定上层建筑，是马克思主义的基础观点。不同制度的社会适应性依存于经济体制所面对的历史的、技术的、社会的、经济的环境。回到当时的时代背景，在这一阶段里，新中国甫立，政治格局微妙，百废待兴，一面是工业化的高歌猛进，一面是政治运动不断，各行各业都处在基本管理结构的构架阶段，然后转入文革时期。

这一阶段，中国旅游管理体制从空白开始起步，以适应繁重的外事接待任务。旅游管理体制建设的主要成就，一是成立了中国旅行游览事业管理局，从而为未来的旅游体制改革准备了变革主体；二是逐步成立了一批以外事接待为主的旅行社，为旅游管理体制系统中增加了微观运行细胞；三是政府开始发挥出管理体制变革的主导功能，需求主导性的旅游管理体制构建迅速转化为政治挂帅的供给主导型变革。

新中国建立最初几年，旅游管理体制的建立和演进，是一种较为典型的诱导式制度变迁过程，以需求主导型变迁为主。在没有旅游管理机构的情况下，为了满足海外华侨及港澳同胞归国探亲的需要，我国旅游业由建立旅行社开始自主发展。1949年12月，新中国的第一家旅行社——厦门华侨服务社成立；到1954年，随着我国工业化进程的展开，与苏联、东欧相关国家交往日益增多，旅游接待任务日重，1954年3月，中央批准成立了中国国际旅行社，主要任务是负责访华外宾的食宿、游览等事务，并发售国际铁路联运客票，其重要事务都由国务院批准或下