一 问题的提出

城市更新在欧洲英文称之为Urban Regeneration（城市再生）或Urban Redevelopment（城市再发展）、Urban Reengineering（城市再造），在美国则称为Urban Renewal（城市更新）。城市更新伴随着城市的发展，存在于城市发展的各个阶段，是城市发展的重要动力。城市更新在不同的历史时期和不同的国家地区，曾有着不同的发展目标和发展。但近年来，人们已逐步形成共识：城市更新追求的是一种城市经济社会环境的协调发展。正如Wise指出的，“城市更新”体现了一种更加审慎、明智与和谐的发展过程，这个过程采取了一系列更加明智和多元的更新途径，诸如保护、修复、再利用以及再开发等。城市更新追求的是全面的城市再生，创造更多的工作机会改善城市经济，充实城市财政，建造符合环保的绿色建筑，降低城市犯罪率等，活化文化遗产、引入丰富的文化活动以促进城市文化再生。城市更新是一种透过城市规划、实施者与民众共同参与，引导社会经济再发展的动力，进而带给城市新的精神与功能，创造出民众共享的公共利益。

城市更新已成为世界性运动，是当前国内外城市发展的热点和难点。城市更新的主要目的是促进经济振兴，提升城市整体景观品质，重塑良好城市形象；主要措施是疏解人口、拆旧建新、整治环境、培育新型经济产业部门、完善城市公共服务设施等，涉及拆迁、安置、重建等工作。因此，一般来说城市更新投资巨大，但短期经济效益却有限，这也是许多城市政府往往面对日益衰败的老城区却望而兴叹、举步维艰的原因。

资金问题毫无疑问是老城区更新改造最为关键的问题，例如根据规划，广州的城市更新预计资金超千亿元。为此，国内城市包括广州，在城市更新改造过程中，往往强调资金平衡，即资金上的投入与资金上的产出应保证基本的平衡，否则的话，就会入不敷出，财政压力过大，也难以吸引保持城市更新的持续进行。但是，对于老城区来说，由于人口密集、建筑密集，地价、房价很高，拆迁量大、安置补偿压力大，又需要整治环境、完善公建配套服务设施，因此，一味地强调就地资金平衡，导致的结果往往就是提高容积率，进而使得老城区的人口、交通压力进一步增大。同时，片面强调就地资金平衡，还使得老城区的更新改造过于强调经济回报，片面强调经济发展，从而忽视了传统历史文化的保护，并尽力降低拆迁补偿标准，进而导致老城区的历史文脉、社区网络、邻里关系被破坏，拆迁难度大，社会矛盾激化。因此，资金问题是城市更新中最为普遍且最为关键的问题。本文在借鉴相关国家和地区经验的基础上，探讨了广州城市更新中资金平衡的原则与对策。

二 广州城市更新的模式演变与资金问题

（一）广州城市更新的历史现状

改革开放以后，广州市城市更新进程充分体现了政府与市场互动关系的变化。1981～1986年，采取的模式主要为“政府主导、零散改造”，由市财政将房地产税平均每年退回约700万元用于危房淘汰复建资金，由于资金少，且撒开面广，改造的效果和影响非常有限。1987年广州市成立危房改造建设管理所，集中管理使用危改资金，成片推进危房改造，再加上危改资金增加，使危改工作成效显著提高。

1992～2001年，随着社会主义市场经济体制的建立，土地有偿使用制度的完善，房地产市场开始发育，广州引入了众多外商参与到城市更新当中，推倒重建是主要方式，比较典型的如荔湾区上九路荔湾广场的建设。但是，外商参与到城市更新当中，也导致了很多问题的出现，如破坏城市传统风貌、烂尾楼、拖欠临迁费、被拆迁市民回迁缓慢等。其中，荔湾广场就是城市更新改造中的一个负面案例，教训非常深刻。为此，2003～2007年，广州完全禁止开发商参与到城市更新当中，城市更新完全由政府主导，采取的主要模式是“政府主导、统筹计划、抽疏人口、拆危建绿”、“政府主导统筹，以零散危破房为主、结合小地块的成片改造”模式，但由于财政资金有限，城市更新推进较为缓慢，广州的城市发展主要是“东进、南拓”，新城区拓展迅速。2006年底广州市第九次党代会对广州城市发展战略进行了调整，新的城市发展战略为“东进、西联、南拓、北优、中调”，即增加了“中调”，中部城市要“调优、调高、调强、调活”。因此，老城区的更新改造重新被广州市政府高度重视。