一 问题的提出

继2005年初北京市人大、政协“两会”上，市政协委员提出以“人口准入制”控制人口无序流动提案之后，7月21日针对市发改委主任代表市政府向市人大常委会报告本市国民经济和社会发展计划上半年执行情况，提及的本市上半年人口规模继续增长，户籍人口同比增长2%，高于1.5%的全年计划调控目标，市人大常委会委员又一次发出“不能坐视北京人口这样快速增长了，应该提高进京门槛标准”的呼吁。为此，8月6日正在紧张编制中的北京“十一五”规划首次就“北京如何解决人口压力”等四项议题广泛向市民征集意见和建议。

客观地说，城市人口规模控制是一个老生常谈，又常谈常新的话题。但是倘若我们继续沿着传统的行政控制路径走下去，非但不会有效遏止人口规模膨胀的趋势，反而有可能因人为的政策分层，加大北京社会阶层的分化，从而使已经处于弱势状态的农民工群体雪上加霜，不利于首都和谐社会首善之区的建设。

二 农民工作用不可低估

关于流动人口对北京城市经济、社会发展的作用及其影响，社会各界已谈论多年，但相对而言，涉及农民工的评价一直偏低，这与认为进京农民工可以“无限供给”而城市资源严重短缺无法承载过多人口的判断，并以此把进京农民工作为调控主体的政策选择有直接关系。然而，大量调查数据表明，非北京户籍的农民工成为北京市经济建设、社会发展不可或缺的重要力量已是一个不争的事实，重新评价他们的作用，对于“十一五”期间的人口政策选择至关重要。

1.农民工已经成为北京城市建设不可缺少的重要力量，仅凭身份就将农民工视为北京城市人口规模的控制对象未免失之偏颇

据北京市统计局最新发布的调查统计，2004年非北京户籍农民工已达286.5万人，^[1]约占当年全市就业人口总数的1/3。农民工以从事建筑、住宿和餐饮、批发与零售、制造以及服务等五大行业为主，与户籍人口在职业结构上存在较强的互补性。2004年北京市农民工从事以上五个行业的人数占全市农民工总数的84.4%。其中，从事建筑业的人员为72.1万人，占全部农民工的25.2%；从事住宿和餐饮业的人员为48.3万人，占全部农民工的16.8%；从事批发与零售业的人员为44.9万人，占全部农民工的15.7%；从事制造业的人员为42.5万人，占全部农民工的14.8%；从事居民服务和其他服务业的人员为34.2万人，占全部农民工的11.9%。^[2]此外，北京市对农民工的需求在劳动力市场上也有明显反馈。依据北京市劳动局发布的2005年第三季度劳动力市场供需信息，北京市劳动力市场连续7个季度供不应求，即求职人数少于岗位需求，求人倍率为1.22，其中“需求大于供给”的前十个职业主要集中在“低端”^[3]行业，包括推销展销、餐厅服务、体力劳动、环境卫生、社会服务、裁剪缝纫、治安保卫、饭店服务以及保育、家庭服务业。由于用人单位对学历和技能的要求较低，社会服务业、制造业、住宿和餐饮业、批发和零售业成为吸纳来京务工人员的主要行业，占需求总量74.24%。可见，若简单以身份或学历界定而将农民工排斥在所需人口之外，很可能导致城市生产和服务部门的瘫痪，直接影响城市发展和市民生活。

2.农民工在一些重要领域为北京市经济发展做出不可磨灭的贡献

2003年占全市农民工总数55.7%的建筑、制造和批发零售三个行业的农民工创造的增加值达657.9亿元，人均创造增加值41248元，相当于北京市金融保险业、国家机关、政党机关和社会团体、其他行业当年创造的增加值总和。其中由农民工创造的建筑业增加值达到233亿元，占全市建筑业增加总值的83.3%；由农民工创造的制造业增加值达到301.8亿元，占全市制造业增加总值的29.2%；由农民工创造的批发与零售业增加值达到123.1亿元，占全市批发与零售业增加总值的49.5%。

3.农民工进城就业既提高了自身收入，又增加了户籍人口的房租收入，形成与市民互惠互利的局面

2003年北京市农民工月均收入875元，年均收入10500元，相当于当年全国农民人均纯收入的4倍。农民工收入水平的提高，一定程度上改善了他们原有的生存条件。而农民工在城、近郊区租住房屋，相应也增加了部分城镇居民和本地农民的收入。2003年农民工每户月租房支出为333元，仅此一项，一年就给北京城乡居民增加了3.84亿元的其他收入。

4.农民工的到来改善了北京人口的年龄结构，提高了城市化水平

2004年，全