北京市在1996年建立了最低生活保障制度，那时的低保对象有9000多户家庭，约1.5万人。9年的时间过去了，在最低生活保障制度向纵深发展的过程中，其“质”和“量”都发生了变化。本文通过2005年对北京市最低生活保障制度的调查，阐述近年来最低生活保障制度的动向与变化、变化的根源、存在的问题及发展趋势，找出制约低保救助体系发展的“瓶颈”所在，有针对性地提出适合国情需要的应用对策和建议。

一 调研发现的两个基本数据

（一）调查显示，近两年“低保新增户”年递增率达20%

通过2005年的调查显示，近两年，“低保新增户”增长速度较快。其中，2002年的增长幅度最大，这主要是因为京政发［2002］19号文件的出台，扩大了城市低保的范围。2003年和2004年，“低保新增户”增长态势趋于稳定，但仍保持着10%～20%的速度，表1是2005年1月通过随机调查所得的数据。

需要说明三点：①这里没使用“净增”的概念，主要是想掌握“新增户”到底有多少。②从总的情况来看，各街道“增加户”一般多于“退出户”，个别街道由于再就业的成功，“新增户”增长幅度比较低。③20%的增长速度可以理解为：若一个街道的低保户为700～800户，那么，新增户每年有100多户，若1户是三口之家，增加的就是几百人，这样的增长速度还是比较高的。

表1 低保新增户增长人数及幅度

（二）“新增户”中有劳动能力者约占40%～50%

“新增户”呈现的特点是在就业年龄段、有劳动能力的低保对象比例增加。以下抽样调查真实地反映了近3年低保群体中有劳动能力者迅速增加的情况（见图1）。

图1 新增户中有劳动能力者所占人数比例

二 制约低保救助体系发展的“瓶颈”所在

（一）政策配套不够和谐

伴随着低保体系发展的需要，近两年我们在保障方面陆续出台了一系列政策，但在保障后的就业推动上，激励政策略显单薄，政策搭配上“头重脚轻”，缺乏和谐配合。这种政策距离导致“保障”的一头热，就业一端路径开辟不足，使“保障”与“就业”发展不均衡。

对于低保对象来说，激励就业政策只有一条，即“城市低保对象家庭成员就业后可享受就业奖励（当前为255元），即北京市最低工资标准与城市低保标准的差额部分不计入家庭收入”。但这一政策在实际中对低保对象影响并不大。举例说明，一个三口之家，夫妻均下岗，就业前，按照最低保障标准，每月可享受政府提供的低保救助金900元，外加孩子低保10%的优惠30元，这样，全家收入共计930元，人均300元左右。如果1人就业，月工资为800元，实际收入为800+255=1055元，人均收入352元，比“吃低保”前仅多了52元。若除去上下班车费、饭费，所剩下的钱还不如就业前多。若两人就业，双方工资都为800元，那么，人均收入应为533元。调查发现，因夫妻双双就业而退出低保的情况并不多，实属凤毛麟角。这是因为，人们不愿意因为多出来这几十元、几百元而放弃拥有更多实惠的低保。有人粗略地算过一笔账，从低保救助金到廉租房补贴、从免费教育到医疗救助，再加上供暖、过节费等临时救助，一个被保家庭每月得到的救助实惠多达2000元。而去就业，就意味着“丢了西瓜捡了芝麻”。

（二）救助的无期限从客观上助长了依赖思想

当前，我们在最低生活保障制度中没有规定救助期限，这与大多数已经建立低保制度的国家正好相反。那些国家普遍遵循着这样一个规律，即对因年老、残疾而退出劳动的群体和有劳动能力的群体实施不同的救助制度。简言之，对无劳动能力者实施“长期救助”，对有劳动能力者实施短期救助，这样做主要是为了防止人们过多地依赖救助，影响重新工作的能力。

按照当前的低保规定，凡是有劳动能力的人，必须先就业后申请，两次就业不成，才能申请低保。调研发现，因就业不成而申请低保的人占有相当的数量。而所谓的“就业不成”，并非是没有合适的工作，而是申请者在思想上更倾向于“不工作”，依赖救助。在这种思想的驱使下，他们对所推荐的工作不珍惜，不愿承担艰苦的工作，继而以“开医院证明”的方式证明自己“无劳动能力”，进入政府的保障范围。

依赖思想的产生从主观上讲，是不劳而获思想的使然，但从客观上，政策为这种思想开辟了“绿色通道”，没有对“救助时间”进行限定，即让这些人有可依赖。

依赖救助最大弊病在于：它让被保者放弃了自立