近年来，随着我国经济的高速发展和城市规模的不断扩张，由于城市建设和改造而进行的房屋拆迁矛盾也成为了不容回避日益严重的社会问题，拆迁双方矛盾不可调和而引发的激烈冲突事件屡屡发生，城市房屋拆迁已成为直接威胁我国社会和谐稳定发展的一大隐患。

一 拆迁纠纷的由来与发展

综观城市房屋拆迁工作的变化，大体分为以下五个阶段。

第一阶段是城市房屋拆迁的计划经济阶段（1991年以前）。当时的房屋拆迁带有明显计划经济的色彩，因城市建设需要拆除的居民承租的公有房屋或私有房屋一律实行公房安置，由于当时的土地和房屋所有权归国家所有，被拆迁人基本上都无条件服从政府的“组织安排”。

第二阶段是房地产兴起与危旧房改造并举阶段（从1991年初到1998年11月）。这正是我国经济开始走向市场化的阶段。特别是邓小平南巡讲话发表后，中国各城市的土地产权制度改革和住房制度改革出现了实质性的进展。

这一阶段北京市拆迁补偿政策是由拆迁人采取产权调换、作价补偿，或产权调换和作价补偿相结合的形式对被拆除房屋所有人给予补偿，对被拆除房屋的使用人给予安置。安置的标准是按家庭人口，被安置的房屋，大都坐落在当时的城乡结合部。被拆迁户原来的平房变为楼房，居室与面积也都相应增加，且由租房住变为房主，尽管这种改善是以牺牲区位优势为代价的，但大多数被拆迁居民还是满意的。

第三阶段是房地产业提速与房改带危改阶段（从1998年12月到2000年11月）。这段时期内一方面各单位停止福利分房，住房制度改革基本完成；另一方面，土地制度改革正以协议出让土地使用权的方式如火如荼地进行，房地产业得到突飞猛进的发展。北京市在试点的基础上开始实行以房改带动危改的形式，为了鼓励人们搬迁出市中心，北京的危改政策甚至对居住在平房的被拆迁居民许以每户增加25平方米的优惠政策。但这样做的后果引发了被拆迁人假离婚、分户等一系列骗取拆迁费的问题。政府显然不该为此买单。

第四阶段是拆迁全面市场化阶段（从2000年11月到2003年9月）。这一阶段的主要特点是无论是危旧房改造、拓宽或新建道路、保护文物古迹等属于政府职能的拆迁行为，还是政府出让土地给开发商，由开发商按照城市规划进行建设的商业化拆迁行为，都交由专门的评估公司和拆迁公司具体运作。

2001年底，北京市根据国务院新的《城市房屋拆迁管理条例》，修订了《北京市城市房屋拆迁管理办法》（市政府令第87号），在此旨在把拆迁完全推向市场化的文件中，拆迁补偿对象由原来的以使用人为主改为房屋产权人，补偿标准按照房地产市场评估价计算，补偿办法也由实物安置为主改为货币补偿为主。而《北京市加快城市危旧房改造实施办法（暂行）》（京政办发［2000］19号），也于2002年底纳入《北京市城市房屋拆迁管理办法》。至此，危改的工作也彻底转向了以招商引资为重点，鲜明地体现出资本逐利的特点。

这一阶段北京房屋拆迁总量明显激增，而总量的激增又带动了拆迁行政裁决量与强制拆迁量相应增加。一方面，开发商和拆迁公司为了尽快完成拆迁任务，普遍采取了停水、停电、断气要挟被拆迁人尽快搬家的手段，并不时爆出拆迁公司雇佣打手殴打绑架被拆迁人并野蛮强拆的暴力违法事件的丑闻。另一方面，不服裁决并被强拆了房屋的被拆迁居民为了维护自己的利益，百折不挠地到处上访告状，甚至不惜以死抗争。

城市房屋拆迁中本来已存在着拆迁人与被拆迁人的利益诉求冲突，而拆迁总量的激增和对拒绝搬迁居民房屋的强拆则使矛盾冲突进一步激化。

第五阶段是拆迁工作受阻阶段（从2003年9月至今）。这一阶段的特点表现为：第一，中央政府制定各种行政法规文件约束、整顿和规范城市房屋拆迁市场秩序；第二，被拆迁居民维权意识明显增强，搬迁时限一再拖延，拆迁周期加长。

因拆迁矛盾激化而导致的一系列恶性事件的频频发生也引起中央政府的高度重视，2003年9月19日，国务院办公厅专门发电（2003）42号文要求各地认真做好城镇房屋拆迁工作，维护社会稳定。2004年“修宪”，把“保护个人私有财产”明确写进新《宪法》，根据新《宪法》精神明确规定拆迁前提条件和拆迁补偿标准的《物权法》草案也交由全民讨论。因此，城市房屋拆迁被迫放慢了脚步，进入到拆迁方与被拆迁方的对峙期