改革开放以来，北京市有关失地农民的安置大体上经历了以下几个阶段：在1993年以前，农民通过土地征收征用一般能获得一份相应的工作，这个阶段可以称为农民“土地换工作”时期；1993年之后，随着新政策的实施，农民的自由选择权增加，很多农民通过选择自谋职业获得一定的发展资金，这个阶段可以称为农民“土地换资金”时期；随着经济和社会条件的变化，社会保障问题逐渐浮出水面，在2004年左右，一部分农民伴随着失去土地的过程，一般都能获得一定水平的社会保障，这个阶段可以称作农民以“土地换社会保障”阶段。目前，随着社会保障问题解决力度的增加，农民的发展问题逐渐占据了主流，这个阶段失地农民的问题主要表现为农民如何以“土地换发展”。

如何保障失地农民实现未来的可持续发展，是构建社会主义和谐社会和新农村建设工作中迫切需要解决的问题。为此，本课题组选择北京市城乡结合部部分有代表性的乡镇，就失地后农民处境变化问题进行了实地调查。本课题组以海淀区四季青镇和昌平区东小口镇为重点调查点。海淀区四季青镇地处西四环附近，近年来在城市化进程中，该镇一部分地区已经划归城市管理，但镇建制依然保留。其主要问题在于城乡二元管理体制带来的不协调。昌平区东小口镇已经被划为中心小城镇，北京市近年来着力建设的天通苑和回龙观居住区的一部分都坐落于该镇，人口相当密集。随着地铁五号线和城市绿化隔离带建设的推进，该镇土地进一步被大量征用。两处失地农民的处境变化具有一定的代表性。此外，本课题组以海淀区东升乡和朝阳区太阳宫镇、大屯乡的相关情况作为旁证性材料。本课题组通过基层干部座谈、村民访谈、专家咨询等获得基础资料，并采用了文献研究和政策解读等研究方法。

一 农民处境变化的起因：土地用途的改变

英国古典经济学家威廉·配第说“劳动是财富之父，土地是财富之母”。在传统的产业形式下，农民对土地的依赖性很重，土地既是农民的生活来源，也是养老保障的基础。随着社会的发展和产业结构的变动，农民对土地的生存依赖逐渐降低。

目前，北京市农业产值在国民生产总值中的比重已经降低到不足3%，总体而言，农民从土地上获得的直接收入已经很少。但这并不意味着土地对农民的生活不再重要，相反，随着城市的发展和土地用途的变化，农民如何在土地的增值收益中获得合理的分配，成为了当前农村土地问题的症结所在。

北京市农村土地用途转移数量巨大，一些土地转移过程不够规范，出现了较多的争议。据北京市统计局2004年国民经济和社会发展统计公报显示，2004年北京市征占地及农用地转用项目用地7286.6公顷，比上年增长12.1%。72宗经营性项目土地使用权入市成交，成交土地面积438.5公顷，分别比上年增长46.7%和1倍。但是因为一些土地征占的过程不够规范，土地被闲置了。2004年，北京市依法查处违法土地行为2411件，责令退还土地1500.7公顷，复耕土地449.9公顷，收回闲置土地174.8公顷。北京市还清理整顿了各类开发区用地，全市470个开发区减少到28个，核减规划面积46768公顷，核减率为53.4%。截至2004年底，已退回土地14626.2公顷，复耕土地11735.6公顷。2004年9月～2005年9月，在北京市上访的案件中，包括占用土地在内的农村管理问题占了约1/5。

大量非正规占地情况的存在，一方面侵害了农民的权益，另一方面也给社会的发展造成了不必要的资源浪费。为解决土地问题，政府从2004年起全面推行经营性土地使用权出让的招标、拍卖、挂牌制度，初步为解决土地问题提供了一定的制度保障。

随着城乡结合部农用土地被征用或转让，土地的使用权也由农村集体组织所有逐渐变为国家所有，或者仍然集体所有但使用权却受到国家的强力支配。以昌平区东小口镇为例，该镇东小口派出所辖区9个村现在共有农业人口5081人，土地总面积22889亩，城镇工矿用地12994亩，林地5520亩，耕地2373亩，其中有3个村已经完全没有耕地（见表1）。

表1 昌平区东小口镇土地和人口统计

近几年，北京市农业土地的非农化用途，除集体经济组织自己进行非农产业开发利用外，还包括绿化隔离带建设用地、市政建设用地和房屋开发用地。

城市绿化隔离带建设用地。现有研究显示，绿化隔离带建设征地已经成为近年北京市城乡结合部农民失去土地的最主要原因之一