一

2002年11月召开的党的十六大，第一次明确提出了“加强党的执政能力建设”的战略任务；2003年2月召开的十六届二中全会号召全党：以加强党的执政能力建设为重点，全面推进党的建设新的伟大工程；2004年7月，胡锦涛在上海考察工作时强调：加强党的执政能力建设，“这是党的建设的重中之重”；2004年8月，在纪念邓小平诞辰100周年大会上，胡锦涛从党的执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源和执政环境等七个方面，阐述了党的执政能力建设问题，被党建专家称为“执政七谋”；2004年9月，十六届四中全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。这份《决定》系统阐明了加强党的执政能力建设的一系列重大问题，被认为是历经波澜壮阔的革命、建设、改革实践考验的中国共产党更加成熟、自信、坚强的重要标志，是中共历史上第一份关于加强党的执政能力建设的纲领性文件，是新世纪新阶段推进党的建设新的伟大工程、开创中国特色社会主义伟大事业新局面的行动指南，具有里程碑意义。^[1]

从“战略任务”，到“重点”，到“重中之重”，从“执政七谋”，到中央《决定》，反映了党中央对执政能力建设的认识和思考在不断深化并日趋成熟。我们可以认为，执政能力从根本上来说，最核心的一点，就是执政党使自己的“执政”（包括执政地位、执政理念、执政行为及行为的结果，也包括党执政的路线、方针、政策等）得到公众普遍认同的能力，执政能力建设的关键，是要使党的执政得到公众普遍的认同。由此可见，公众认同是党的执政能力的一个核心构成要件，也是党的执政能力建设的一个重要考量指标，它可以用当代政治科学中的“合法性”（legitimacy）这一概念来指称，因为政治科学中的合法性，主要就是指公众对现行政治体系及政治行为的认同和自愿接受性。^[2]

二

任何一个政权，或者是执掌政权的执政党，“如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众的（对它所持有的）忠诚心，这也就是说，就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进。”^[3]中国共产党要继续长期执政，就必须紧抓合法性，也就是说，要使执政能够得到公众普遍的认同。一旦公众的认同程度达不到党继续执政所要求的水平，更进一步说，公众对党继续长期执政产生了认同危机，那么，党的执政地位和能力就将面临着备受质疑的可能性，就可能直接引起执政的合法性问题，导致合法性危机。执政的中国共产党，可能会面临什么样的合法性危机倾向呢？

1.党的民主集中制组织原则可能衍生出合法性危机倾向

民主集中制本应是在民主基础上的集中制，但是，在过去相当长的一段时期内，由于没有从制度上真正落实民主集中制的各项原则，在具体操作中又走了样，因此，民主集中制成了非民主或不够民主的高度集权制的托词。于是：

（1）在按照集权制组织起来的党的组织结构中，各基层党组织因惟上级党组织之命是从，带来了一些看起来很有序、实际上则是无效或低效的工作和僵死的工作方式。而“一再地或长时期地缺乏有效性，也将危及合法制度的稳定。”^[4]

（2）在高度集权的组织机构内，主要官职职位并非对一般成员开放，一般成员的民主选择的机会也不多，因此，这些成员对所在党组织（尤其是基层党组织）的认同程度并不高，对其合法性的信仰并不坚定，甚至由此产生了对整个党组织的疑虑。

（3）即使这种组织原则不会产生任何矛盾或冲突的利益要求，外在的变化也可能打破这种按照高度集权制组织起来的各级党组织所具有的有效的控制能力，并严重影响党内外群众的认同。于是，中国共产党将因党内缺乏充分民主，衍生出可称之为“民主缺位”的合法性危机倾向。

2.党所承担的不适当功能可能导致合法性危机倾向

（1）中国共产党不但承担了公共决策功能，还在一定程度上承担了公共行政的功能，从而导致党政不分、以党代政的现象仍然极为严重。这种现象曾一度不仅被合理化，而且还被认为有助于加强党的执政基础。事实上，世界上其他政党执政的历史经验已经证明并将继续证明，党政不分、以党代政是削弱党的执政合法性基础的主要原因之一：执政党承担了行政无效的风险，公众因而可能将对政府具体施政的不满情绪，直接转变为对执政党的怀疑乃至怨恨