1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订通过并实施以来，以“海选”^[1]村委会为突破口的村民自治制度迅速发展，一时间成为世人所关注的公共话题，并成为众多研究者所关注的对象。但进入21世纪以来，村民自治的发展在走向深入的过程中出现了“成长的烦恼”和“发展的困境”，未在短时间内实现人们原来附加给它的过多价值和意义，不仅质疑声音重起，而且不少学者也认为村民自治作为一项制度已经确立，已没有更多的问题需要研究。但在笔者看来，村民自治作为一项不同于原有乡村政治有机体的制度刚刚嵌入到乡村社会生活之中，并出现了许多人们原来未预料的新问题。对村民自治的反思性研究也才刚刚开始，还有大量的课题需要深入研究。^[2]本文认为，进入21世纪以来，村民自治正在不断走向深化，其主要标志就是它已成为亿万村民政治生活方式中的一项基本权利和创造自己幸福生活的制度平台。在这一过程中，从国家层面看，迫切需要建构相应的权利保障和救济机制；从农村社会看，则需要根据急剧变化的社会重建农村社区。

一 从组织重建走向权利保障

任何一种制度变迁都受历史前提所规制。中国农村的村民自治是在以家庭联产承包责任制为基本内容的农村改革过程中，作为人民公社组织的替代者出现的。它的产生和发展都不能不受传统的人民公社体制所规制。这使得中国农村村民自治一产生就是以组织重建为重心的。

家庭联产承包经营责任制的出现直接动摇了人民公社体制的根基。国家原来运用政权的力量，以人民公社的形式组织农民，治理农村的方式面临严峻挑战。国家面临的突出问题之一是以何种形式将分散化的农民重新组织到国家体系中来，实现对农村的有效治理。

1980年代初，在广西宜山、罗城一带出现了农民自我组织起来管理公共事务的自治性组织。这一组织形式很快受到当时正为实行家庭联产承包责任制后农村陷入无人管事的混乱局面所担忧的国家领导人的重视。^[3]1982年修订宪法时，在宪法第111条第一次出现村民委员会的概念。当时对村民委员会角色的定位主要还是从国家组织形式的角度来认识的。宪法将村民委员会放在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”这一节中提出。随着1984年废除人民公社体制，农村基层组织建设的任务更为迫切。1987年，根据宪法精神，全国人大常委会制定并通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，将村民委员会组织建设以法律的形式加以确立和细化。1990年，中共中央组织部等部门联合召开全国性的以党支部为核心的村级组织配套建设会议，将村民委员会作为主要的村级组织之一加强建设。直到1998年，全国人大常委会修订《村民委员会组织法》并取消试行的规定而在全国实施。^[4]所以，在相当长的时间内，中国农村村民自治的主要任务是组织建构，制定的相关法律主要是村民委员会组织法。不少学者认为，中国农村村民自治应该首先制定村民自治法，然后在此基础上制定村民委员会组织法。但这只是一种理想化的设定，而不是历史逻辑的延续。

当然，村民自治组织的建构并不是对人民公社组织的简单替代，否则就没有必要制定法律制度并用相当长的时间进行组织建设。村民委员会组织作为人民公社的替代组织，最根本的不同就在于农村治理的主导权由“干部”^[5]转移到村民。它的天然属性是民治而不是官治，是各村村民因地制宜和内在需求的多样化治理，而不是依据统一的国家意志的单一的行政化治理。在这一治理体制下，农民有支配人身活动的自由，而不必像以往必须向生产队干部报告并受其支配；农民有了生产经营的自主权，种什么不种什么由农民自己决定而不是完全听命于干部；农民有了参与公共事务管理的自治，农村社区事务不再是完全由干部所决定。村民委员会组织的相关法律都是围绕这一基本治理原则所展开的。1982年宪法第111条明确规定，村民委员会是“基层群众性自治组织”。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》开宗明义规定制定本法是“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”。“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。积极推动村民委员会组织立法的彭真对此有过精辟的论述。他作为当时的全国人大常委会主任，在推动全国人