一 引言

自1997年国家教育部门正式把公共管理确定为一级学科以来，无论是在引进国外最新理论方面，还是扎根于国内公共管理实践，从事理论提炼和实证研究方面，我国公共管理领域研究都取得了令人瞩目的成绩。与此同时，公共管理不同层次学科体系建构也渐成规模，许多高校都进行相应调整改革，以适应新形势的需要。然而，在取得实效的同时，也遇到一些有待深入研究的问题。其中，政治与公共管理的关系问题就是一个突出的理论与实践问题；伴随着1997年研究生专业目录修订而出现“公共管理”一级学科后，有关公共管理的教学行政机构接踵而立，其中又以冠名为“政治与公共事务管理学院”为多，这里就有一个如何正确把握政治与公共管理的关系问题。在西方，管理主义强调管理过程的执行性，忽视了公共管理必不可少的价值判断，有的主张政治学与公共管理学分离。在中国“左”的思想占主导地位时，否认管理政治，批判孙中山先生的政治观便是一个明显例子。为此，笔者认为公共管理有其特定的研究领域和范式，应该具备独特性，但无论是在历史上，还是当前国内外管理实践中，政治对公共管理都有很大影响，甚至有时决定着公共管理的发展。因此，无视这些事实而使公共管理研究走向偏颇的做法是不可取的。笔者认为，公共管理研究一定要讲政治。对于我国来说，情况更是如此。本文试图从方方面面对公共事务做政治学分析，使公共管理有可靠的政治学理论与方法支撑，同时也使政治学奠定在扎实的公共管理基础上，使两者相得益彰。

二 公共管理与政治

唯物辩证法告诉我们，对待任何问题都要坚持一分为二的观点，特别是在探讨关于公共部门尤其是政府管理的理论与方法的重大问题上。当前，在论及公共管理时，一种不太科学的态度或方法是，片面强调公共管理的经济学和管理学基础，追求市场化改革和一般管理方法的运用，其结果可能会偏离公共管理的“公共”本意。诚然，在公共管理发展史上，它始终摇摆在政治或宪制与管理两种价值取向之间，在不同时期各有侧重。但是，从根本上说，公共管理作为一种表征公共部门尤其是政府部门的管理活动，它与一般管理有本质性差别，不能把它纳入一般管理范畴。从概念的内涵角度说，这就是公共管理的“公共性”，它集中在公共管理主体即公共部门的“公共性”，管理手段即公共权力的“公共性”，价值观即公平、正义的“公共性”，管理目标即公共利益的“公共性”等四个方面。^[1]

公共管理的公共性特征，表明它与政治因素的影响不可分割。何谓政治？这是一个复杂的问题，历史上不同时期、不同理论派别看法相差很大，但在政治与管理之间的联系上，一些观点具有相似性。^[2]马克思主义历来反对把社会整体割裂而单独对政治或经济进行武断地定义，在他们看来，“政治因素”是一个长期存在的组成部分，进入一切社会关系，并且，政治有其核心问题，即国家权力，马克思主义对政治与管理也进行了精辟论述，在阶级社会里，政治与管理有密切关系，就政治的内容而言，政治就是管理。美国政治学者庞顿和吉尔认为，“政治活动可以被认为是与对人的集体生活的管理联系在一起的。”^[3]英国学者麦肯齐也说，“在英国，通用的政治定义是奥克肖特的定义，即政治是‘参与一个社会的全面的管理的过程’。”^[3]孙中山对政治也有独到的见解，他认为，“政治两个字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。有管理众人之事的权力，便是政权。”^[4]因此，就政治本身的含义来说，它与管理密不可分，政治过程与管理过程有时是同步的，只是在未来没有政治的社会，管理还将继续存在罢了。

再从历史发展的基本脉络看，众所周知，政治与行政的关系问题一直是公共行政理论的重要内容之一，公共行政学从政治学中分离出来成为独立的新范式，并不等于就是主张政治与行政分离，也并不等于否定公共行政活动是一种意志活动，而是要使公共行政从过去更多地强调“特殊集团”的意志转到更多地强调社会公众的意志。19世纪末，在《行政之研究》中，威尔逊呼吁，美国应该力求通过一门新的科学来使它的共和、民主宪政臻于完善。而韦伯同样认为，官僚体制化和民主化一般具有更加政治的性质。20世纪60年代，